II SAB/Łd 68/08

Dnia 11 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku przy udziale- sprawy ze skargi T. A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. zobowiązuje organ – Wojewodę [...] do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego – T. A. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania od dnia 19 maja 2004 roku jego wniosku w sprawie mienia zabużańskiego. W treści skargi strona wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w trybie art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że od roku 2004 organ przeprowadził konfrontację dokumentów z posiadanymi kserokopiami w aktach, a następnie zaczął domagać się kolejnych dokumentów. Dokumenty dostarczone do organu potwierdziły niezbicie uprawnienie skarżącego do rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie ze strony nieżyjącej matki skarżącego – Z. S. A. z domu K. Jak wskazał skarżący organ, powoływał się na fakt, że nie złożył on wszystkich wymaganych dokumentów, co jednak nie jest prawdą. W dalszej części skargi strona opisała korespondencję między jego osobą, a organem. Z pism organu skierowanych do niego nie wynikało, jaka była jednoznaczna przyczyna odmowy wydania decyzji, ani nie był wskazywany nowy termin rozpoznania sprawy. Pisma te wyczerpywały się przede wszystkim na zarzucie, że skarżący nie złożył wymaganych dokumentów. Po interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich, organ zaczął wyznaczać termin do załatwienia sprawy. W konkluzji skarżący wskazywał, że organ dysponował aktami sprawy, a dopiero w 2008 roku uznał, że niezbędne będzie wystąpienie z wnioskiem do Archiwów Państwowych i Konsulatu Rzeczpospolitej Polskiej na Ukrainie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż skarżący nie wyczerpał środków odwoławczych, które służyły mu w administracyjnym toku postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że pismem z dnia 31 stycznia 2007 roku wezwał skarżącego do złożenia dokumentów celem uzupełnienia materiału dowodowego. Z racji tego jednak, że złożone dokumenty nie spełniły ustawowych wymogów, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania (pismo Wojewody [...] z dnia 2 listopada 2007 roku). Jednakże pismem z dnia 10 marca 2008 roku skarżący wniósł o nadanie sprawie dalszego biegu i wydanie decyzji. Pismo to zostało potraktowane jako nowy wniosek. W związku z faktem, że do wniosku nie dołączono niezbędnych dokumentów i oświadczeń, organ podjął działania w celu ich uzupełnienia, tj. wezwał stronę do ich złożenia i wyznaczył termin do rozpoznania sprawy do dnia 31 grudnia 2008 roku. W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 marca 2009 roku pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie została wydana żadna decyzja kończąca postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W stanie faktycznym sprawy strona skarżąca złożyła pismem z dnia 26 sierpnia 2008 roku zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność Wojewody [...]. Organ II instancji, na podstawie art. 37 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 29 grudnia 2008 roku uznał powyższe zażalenie za bezzasadne. Z treści uzasadnienia wynika, że organ I instancji owszem nie wydał rozstrzygnięcia, ale powiadomił stronę (pismo z dnia 14 kwietnia 2008 roku) o niemożliwości rozpatrzenia sprawy z powodu braków w materiale dowodowym i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy – do dnia 31 grudnia 2008 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność była dopuszczalna, zatem wniosek organu o jej odrzucenie, nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego). Merytorycznie oceniając kwestię bezczynności organu należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia 19 maja 2004 roku przekazał Wojewodzie [...] wniosek A. A. z dnia 23 listopada 1986 roku o przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego. Z adnotacji na dokumentach załączonych do akt wynika, że odpis postanowienia wpłynął do Wojewody [...] w dniu 31 maja 2004 roku. Po tej dacie pierwszą czynność w sprawie, jaka wynika z akt administracyjnych, organ podjął dopiero w dniu 13 listopada 2006 roku (skierował do K. A. pismo oznaczone Nr [...]) na skutek interwencji strony z dnia 3 października 2006 roku. Następnie, organ wezwał pełnomocnika strony pismem z dnia 31 stycznia 2007 roku do złożenia określonych dokumentów. Jednocześnie organ w treści tego pisma wyznaczył termin do załatwienia sprawy, na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do dnia 12 października 2007 roku. W dniu 15 czerwca 2007 roku skarżący złożył określone dokumenty. Tym niemniej, organ pismem z dnia 2 listopada 2007 roku poinformował strony, że na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek o przyznanie rekompensaty został pozostawiony bez rozpoznania, gdyż strona nie złożyła żądanych dokumentów. Odpowiedź na to pismo stanowiło pismo skarżącego datowane na 12 listopada 2007 roku. W dniu 27 stycznia 2008 roku skarżący wystąpił z zażaleniem na bezczynność organu I instancji, na które to uzyskał odpowiedź w dniu 20 lutego 2008 roku. Po raz kolejny skarżący podjął interwencję w sprawie w dniu 10 marca 2008 roku, na którą otrzymał odpowiedź w dniu 14 kwietnia 2008 roku. W konstatacji tego pisma organ wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2008 roku. Nadto, organ w piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 roku wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia 30 września 2008 roku, a w piśmie z dnia 24 września 2008 roku do dnia 30 listopada 2008 roku. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że dopiero w dniu 31 października 2008 roku organ podjął działania w celu zgromadzenia materiału dowodowego, gdyż pismami datowanymi na ten dzień wystąpił do pełnomocnika strony skarżącej, Urzędu Stanu Cywilnego, Archiwum Państwowego w Ł., Archiwum Akt Nowych w W. oraz do Konsulatu Generalnego RP we Lwowie z wnioskami o udzielenie pewnych informacji. Opisany tok czynności wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych przesłanych do Sądu. Oceniając ten tok czynności należy wskazać, że po pierwsze, organ administracji przez długi okres czasu nie podejmował czynności w sprawie z własnej inicjatywy, tylko na skutek interwencji strony skarżącej, bądź jej pełnomocnika. Organ kilkakrotnie wzywał stronę skarżącą do złożenia określonych dokumentów. Tym niemniej po ich złożeniu przez stronę, organ albo pozostawił wniosek bez rozpoznania, albo ponownie wzywał do złożenia innych dowodów potwierdzających dane fakty. Działanie takie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności, gdy strona na skutek wezwania organu do złożenia określonych dokumentów nie składa ich, lub złożone dokumenty nie spełniają określonych wymogów, to stanowi to podstawę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Jedynie w sytuacji określonej w art. 62 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ uprawniony jest do pozostawienia podania bez rozpoznania. Wezwanie na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych (por, wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 616/06, Lex Nr 258274, z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1435/05, Lex Nr 191358 i inne). Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 roku, sygn. akt: I OSK 869/05, Lex Nr 236563). Z treści art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), wynika jakie załączniki należy dołączyć do wniosku. Tym niemniej nie są to wymagania formalne wniosku, które uprawniają do zastosowania rygoru z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający analizując przedmiotową sprawę pragnie jednocześnie zwrócić uwagę, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy mają również obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). W końcu, organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z powyższych zasad wynika, że organy nie mogą w sposób pełny przerzucić na stronę obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organ przez długi okres czasu ograniczył swoje działania tylko do wzywania strony do złożenia określonych dokumentów. Dopiero po złożeniu przez stronę zażalenia na bezczynność, organ w dniu 31 października 2008 roku wystosował do określonych podmiotów wezwania z wnioskami o udzielenie informacji. Reasumując, Sąd uznał, że jest niewątpliwe, iż organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przyznanie rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa, naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej prawie 5 lat. W tej sytuacji Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do wydania, w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku, rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł jak w punkcie drugim na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis, w kwocie 100 zł, ustalony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego w sumie 240 zł ustalone na mocy § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł. K.O.