II SAB/Łd 70/16

Dnia 2 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia [...] marca 2016 roku w zakresie udostępnienia kopii dokumentów poświadczających wypłacenie wynagrodzenia za opracowanie opinii prawniczych w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu [...] S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 9 marca 2015r. domagając się: zobowiązania organu do załatwienia powyższego wniosku; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny; przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a." oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 23 lipca 2015r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udostępnienia informacji publicznej w zakresie tego: - czy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. była kiedykolwiek lub jest obecnie zatrudniona osoba z wykształceniem prawniczym, jeżeli tak, to o udostępnienie kopii umowy o pracę zawartej z takim pracownikiem i zakresu powierzonych obowiązków, - czy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. zlecał kiedykolwiek opracowanie opinii prawniczych osobom trzecim za wynagrodzeniem w prowadzonych sprawach administracyjnych oraz czy udostępnione były tym osobom akta postępowań administracyjnych; jeżeli tak, to o udostępnienie kopii umów zawartych z tymi osobami na powyższe usługi oraz kopii dokumentów poświadczających wypłacone wynagrodzenie. Jednocześnie skarżący wskazał, iż odpowiedzi na powyższe pytania nie otrzymał w zakreślonym terminie 14 dni, a nadto nie otrzymał jej do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż pismem z dnia 5 kwietnia 2016r. udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Doręczenie skarżącemu powyżej odpowiedzi nastąpiło po dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Skarżący pismem z dnia 11 kwietnia 2016r. wskazał, iż nie otrzymał pełnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bowiem do udzielonej odpowiedzi, wskazującej m.in. na fakt zlecania przez organ wykonania opinii prawnych za wynagrodzeniem, zostały załączone kopie przelewów ze zanonimizowanym nr faktury i nazwą podmiotu, na rzecz którego wypłacono wynagrodzenie, bez podania powodów odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.) dalej jako: "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zatrudnienia przez tenże organ osób z wykształceniem prawniczym, zleceń organu wykonania opinii prawniczych przez osoby trzecie i kosztu tych opinii, oraz kopii dokumentów poświadczających wypłacone przez organ wynagrodzenie. Przed przystąpieniem od oceny sytuacji faktycznej i prawnej zachodzącej w niniejszej sprawie należy wskazać, że z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma charakter jedynie przykładowy o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści owego przepisu. Zatem stwierdzić trzeba, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie zatrudnienia, zlecania wytworzenia opinii i ich kosztu ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015r. w sprawie IV SAB/Wr 12/15, w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 21/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p. Zatem stwierdzić trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych informacji w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Jak wynika z akt sprawy, S.M. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 9 marca 2016r. Organ nie udostępnił tejże informacji niezwłocznie. Nie uczynił tego także w dniu złożenia przez skarżącego skargi na bezczynność organu, choć w dniu 7 kwietnia 2016r. – jak wskazuje organ – przygotował już odpowiedź na wniosek skarżącego. Mając na uwadze, że w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego żądane we wniosku informacje publiczne nadal nie zostały przekazane skarżącemu, to należy wskazać, iż organ pozostawał w bezczynności. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika także, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ udostępnił skarżącemu tylko część żądanych informacji. Mając na uwadze, że organ udostępnił żądane przez skarżącego kopie przelewów wynagrodzeń za sporządzone opinie prawne, utajniając jednocześnie informacje dotyczące podmiotów, którym środki te zostały wypłacone, a także informacje dotyczące dokumentów finansowych stanowiących podstawy dokonanych wypłat, to należy stwierdzić, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony w całości. Powodów, dla których organ nie udzielił informacji publicznej w powyższym zakresie w ogóle nie wskazano skarżącemu, w szczególności organ nie uczynił tego w żadnej z form przewidzianej przez przepisy u.d.i.p. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż informacje dotyczące sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi stanowią istotną informację o działalności podmiotu publicznego (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015r. w sprawie IV SAB/Wr 12/15, w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 21/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy zatem skonstatować, iż w powyższym zakresie wniosek skarżącego nie został przez organ załatwiony w sposób, który byłby znany przepisom u.d.i.p. i ta sytuacja pozostaje aktualna w dniu wyrokowania. Tym samym organ w powyższym zakresie pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 marca 2016r. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności mając na uwadze fakt udostępnienia przez organ zasadniczej części żądanej informacji publicznej oraz nieznacznego (kilkunastodniowego) przekroczenia terminu jej udzielenia. Wniesienie skargi na bezczynność w terminie krótszym niż miesiąc od daty wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie pozwoliło rozciągnąć w czasie bezczynności organu, a długość tego okresu ma zasadniczy wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Konsekwencją powyższej oceny jest oddalenie skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej (art. 151 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. IB