II SAB/Łd 72/17

Dnia 24 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 roku sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2016 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 107,30 (sto siedem i 30/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Pismem z dnia [...] P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 21 listopada 2016 r. wystosował pocztą elektroniczną na adres [...].pl wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym poprosił Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. o udostępnienie regulaminu organizacyjnego OSiR na stronie BIP tej instytucji. Dyrektor OSiR pomimo upływu 14 dni od daty złożenia wniosku, nie udostępnił jej na stronie BIP ani nie przesłał informacji na adres skarżącego. W odpowiedzi na jego ponaglenie poinformował jedynie, że udostępni tę informację w dniu 23 grudnia 2016r. nie podając przyczyn wydłużenia terminu. Na tej podstawie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Dyrektora OSiR w K. do realizacji wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OSiR w K. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że we wniosku z dnia 21 listopada 2016 r. P. S. wniósł o udostępnienie regulaminu organizacyjnego jednostki na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Stronę poinformowano w dniu 7 grudnia 2016 r., że termin udostępnienia informacji publicznej nastąpi do dnia 23 grudnia 2016 r. Ośrodek nie dysponował bowiem dokumentem w postaci regulaminu organizacyjnego, zatem udzielenie informacji publicznej w tym zakresie było niemożliwe. Dyrektor wyjaśnił, że regulamin nie istniał, gdyż nie został zaakceptowany przez Burmistrza K. wobec zastrzeżeń co do jego treści i stosownych zapisów. Dyrektor wnioskował ponadto o rozszerzenie schematu organizacyjnego, który miał stanowić załącznik do regulaminu. W dniu 2 marca 2017 r. Burmistrz K. wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia w/w dokumentu, który został niezwłocznie opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej i przesłany P. S. w wersji elektronicznej. W ocenie Dyrektora w sprawie podjęto działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wniosku z dnia 21 listopada 2016 r., toteż nie istnieje podstawa do uznania bezczynności organu. Na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że regulamin z 2017 roku otrzymał 3 marca 2017 roku. Złożył kopię Zarządzenia nr [...] Burmistrza K. z dnia [...], z którego wynika, że w chwili składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązywał inny regulamin, a mianowicie z dnia 31 maja 2013 roku, który zgodnie z § 2 Zarządzenia nr [...] utracił moc. Regulamin z dnia 31 maja 2013 roku nie był natomiast opublikowany w BIP. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania oraz o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania. Dyrektor Ośrodka oświadczyła, że na dzień złożenia wniosku przez skarżącego tj. 21 listopada 2016 roku organ nie dysponował regulaminem organizacyjnym z 2013 roku, gdyż regulamin ten utracił moc w 2015 roku na skutek zmian organizacyjnych. Dyrektor wskazała, że była przekonana, iż regulamin z 2013 roku wygasł i nie obowiązuje. Przyznała, że regulamin z 2013 roku nie był opublikowany w BIP. W jej przekonaniu brak regulaminu nie utrudniał funkcjonowania ośrodka. Oświadczyła, że odpowiedź na pierwszy wniosek skarżącego z dnia 5 listopada 2016 roku została udzielona w dniu 21 listopada 2016 roku i tego samego dnia skarżący przesłał kolejny wniosek analogicznej treści i to spowodowało, że pozostawała w przekonaniu, iż odpowiedź została udzielona. Oświadczyła ponadto, że dokument w postaci regulaminu z 2013 roku cały czas "leży w ośrodku", ale uznawała, że jest on nieaktualny i nie chciała wprowadzać skarżącego w błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej przywoływana jako: ustawa, u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 21 listopada 2016 r. wystąpił skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-b) u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o statusie prawnym lub formie prawnej i organizacji władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Trzeba jednak pamiętać, że w demokratycznym państwie prawnym oczywistym jest, że jawność działań państwa powinna być traktowana w sposób uprzywilejowany, to znaczy wszelkie wątpliwości co do udostępnienia informacji powinny działać na korzyść dostępu (por. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2003 r., II SA 837/03, publ. Monitor Prawniczy 2003, nr 17, s. 770, z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2213/13, publ. Monitor Prawniczy 2014, nr 3 poz. 117). Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex nr 78063). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., II SAB/Wa 466/12, Lex nr 1292294, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r., II SAB/Wa 115/12, Lex nr 1227380). Udostępnienie dokumentów, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, stanowi realizację dostępu do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej w postaci regulaminu organizacyjnego OSiR w K. z dnia 31 maja 2013 r. Uwzględniając powyższe uznać należy zatem, że wnioskowana przez skarżącego informacja jako dokument dotyczący m.in. organizacji i funkcjonowania podmiotu wykonującego funkcje publiczne, niewątpliwie stanowiła informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Ponadto, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a zatem i Dyrektor gminnej jednostki budżetowej jaką jest OSiR w K. (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy adresat wniosku jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że żądany dokument w postaci regulaminu organizacyjnego z 2013 r. nie został skarżącemu udostępniony, choć był w posiadaniu Dyrektora OSiR w dniu złożenia wniosku. Publicznego charakteru tego dokumentu nie zmienia przy tym błędne przekonanie organu co do jego nieobowiązywania. Wszak jak wynika z zarządzenia Burmistrza K. z dnia 2 marca 2017 r. nr 43/2017 żądany regulamin utracił moc dopiero z dniem podjęcia tego zarządzenia. Bezspornie nadto regulamin nie był też w tym czasie opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący mógł domagać się udostępnienia każdego regulaminu, nawet tego, który przestał obowiązywać. Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należało uznać zatem za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponował i dysponuje w dalszym ciągu żądanym regulaminem stanowiącym informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z regulacją ustawową, tj. albo udzielić tej informacji, albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z powyższym brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu sąd, uwzględniając skargę P. S. na bezczynność, zakreślił organowi termin 14 - dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego (punkt 1 wyroku). Stwierdzając, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku) sąd wziął pod uwagę okoliczność, że nieudzielenie informacji wynikało z błędnego przekonania o realizacji wniosku skarżącego poprzez zajęcie stanowiska w sprawie wniosku z dnia 5 listopada 2016 r. oraz z powodu błędnego przekonania o utracie mocy obowiązującej regulaminu. Z podobnych przyczyn sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalając skargę w pozostałej części (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). ms