II SAB/Łd 73/13

Dnia 13 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 roku sprawy ze skargi M. S. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Ł. w sprawie z wniosku M. S. z dnia 4 września 2012r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego 1. stwierdza przewlekłość postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Prezydentowi Miasta Ł. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych. LS Skargą z dnia 23 kwietnia 2013r. M. S. zaskarżyła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dzieci D. S. i K. S.. Stan faktyczny sprawy jest następujący: W dniu 4 września 2012r. M. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dzieci D. S. i K. S.. W dniu 12 września 2012r. strona wniosła o zawieszenie postępowania sprawie ww. wniosku w związku z odwołaniem wniesionym do Sądu w sprawie zwolnienia jej ze służby zobowiązując się do poinformowania o decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie w sprawie wniosku z dnia 4 września 2012 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na ww. dzieci. W dniu 23 października 2012r. M. S. poprosiła o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie w związku z trudną sytuacją materialną oświadczając, iż sprawa jej odwołania w przedmiocie zwolnienia ze służby jest w toku. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Prezydent Miasta Ł. podjął na żądanie strony zwieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z tego samego dnia, znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku z dnia 4 września 2012r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dzieci D. S. i K. S. uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które z kolei będzie miało wpływ na ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych, gdyż uzależnione jest od zastosowania instytucji dochodu utraconego. W dniu 8 stycznia 2013r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynął nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2012r., natomiast w dniu 14 stycznia 2013r. M. S. złożyła prośbę o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie podnosząc, iż dostarczony wyrok sądu nie jest prawomocny. Jednocześnie pismem z tego samego dnia poinformowano stronę, iż podjęcie postępowania jest uzależnione od dostarczenia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na powyższe postanowienie M. S. wniosła zażalenie, która jednocześnie, na podstawie art. 37 K.p.a. wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...], natomiast postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ II instancji uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. W uzasadnieniu tego drugiego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, w związku z czym w przypadku przedłużenia się, do jej rozpatrzenia spowodowanego zawieszeniem postępowania nie dochodzi do bezczynności organu w załatwieniu sprawy. W takim bowiem przypadku organ formalnie nie narusza obowiązku terminowego załatwienia sprawy. W czasie zawieszenia postępowania poza pewnymi wyjątkami niedopuszczalne jest podejmowanie czynności procesowych przez organ administracji. Niemożność załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w zawieszonym postępowaniu wyklucza pozostawanie w bezczynności w realizacji kompetencji do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu przytoczonej na wstępie skargi skarżąca podniosła, iż organy obu instancji uznały, że nie można załatwić jej sprawy, gdyż dla postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego istnieje "zagadnienie wstępne" w toczącym się postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W sprawie tej, wywołanej jej skargą na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu ze służby w Policji domagała się uchylenia powyższego rozkazu. Pomimo tego, że postępowanie przed sądem administracyjnym w ogóle nie miało i nie ma wpływu na niniejsze postępowanie administracyjne i nie rozstrzygało żadnego zagadnienia wstępnego, a nadto zakończyło się wydaniem wyroku, to organ l instancji nadal odmawia podjęcia zawieszonego postępowania i zakończenia sprawy. Skarżąca wyjaśniła również, iż nie może dostarczyć prawomocnego wyroku wydanego w jej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem od wyroku tego złożyła skargę kasacyjną, która do tej pory nie została rozpoznana. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może trwać jeszcze wiele miesięcy, a skarżąca po zwolnieniu jej ze służby w Policji, co miało miejsce w październiku 2011r., jako osoba bezrobotna, samotnie wychowująca dwóch synów spełnia wszystkie przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca dodała również, iż uzależnianie postępowania zasiłkowego od sprawy dotyczącej zwolnienia jej ze służby w Policji jest nadużyciem i działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Takie działania noszą wszelkie cechy przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem organ podejmuje działania, które jedynie pozorują rozpoznawanie sprawy. Przewlekłość postępowania to stan, w którym organ administracyjny, w sposób nieuzasadniony, przedłuża termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Ponadto jest to stan prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Okoliczności sprawy uzasadniają także wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi i uznając ją za bezzasadną podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.). Podkreślić w tym miejscu należy, iż wystarczy sam fakt złożenia takiego zażalenia, nie jest natomiast istotne, czy zażalenie to zostało w ogóle przez organ wyższego stopnia rozpatrzone, a jeżeli tak, to z jakim skutkiem. Jak wynika zatem z akt administracyjnych postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało zażalenie skarżącej, złożone w trybie art. 37 K.p.a. za niezasadne. Na tej podstawie stwierdzić należy, iż warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został przez skarżącą spełniony. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Dotyczy to również postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji próbując zwolnić się z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania zasłaniały się tym, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego jest zawieszone, a zgodnie z powołanym wyżej art. 35 § 5 K.p.a. do terminów zobowiązujących organ do załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Jednakże wbrew twierdzeniom organów nie każde zawieszenie postępowania będzie miało skutek, o którym mowa w art. 35 § 5 K.p.a., a jedynie takie, które spełnia swój cel. Instytucja zawieszenia postępowania uzależnia bowiem jego bieg od wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy. W zależności od charakteru przeszkody organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie – jeżeli wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 97 § 1 K.p.a. – albo może je zawiesić fakultatywnie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1 K.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, iż zawieszenie postępowania na własne żądanie strony obarcza skutkami zawieszenia przede wszystkim tę stronę. W tym miejscu wskazać należy, iż wnioskiem z dnia 12 września 2012r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania i żądanie strony zostało w tym zakresie przez organ administracji spełnione. Jednakże wskazać należy, iż w takiej sytuacji organ podejmuje postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona. W stanie faktycznym sprawy skarżąca wystąpiła w dniu 23 października 2012r. o podjęcie zawieszonego postępowania, a żądanie to zostało przez organ uwzględnione. Do tego momentu nie można zatem czynić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro na niezachowanie terminów do załatwienia sprawy miało wpływ działanie strony, na wniosek której postępowanie to zostało wszczęte. Dlatego przy ocenie przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie będą miały znaczenie czynności organu podejmowane z urzędu. Jak wynika z akt sprawy po podjęciu postępowania zawieszonego na żądanie skarżącej organ I instancji ponownie, tym razem z urzędu zawiesił postępowanie, powołując się na przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania było toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi M. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu jej ze służby w Policji. Zdaniem organu ewentualne uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny skutkowałoby koniecznością przywrócenia skarżącej do służby, a to z kolei miałoby wpływ na ustalenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej i zależałoby od możliwości zastosowania dochodu utraconego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 13 września 2013r., sygn. akt II SA/Łd 515/13, uwzględnił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania i tym samym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd uznał, że organ administracji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, bowiem podnoszona przez organ okoliczność toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji w żaden sposób nie uzależniała rozpatrzenia sprawy dotyczącej zasiłku rodzinnego, a skutki prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozkazu personalnego nie mogły mieć wpływu zarówno na ustalenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, jak również na zastosowanie instytucji dochodu utraconego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak słusznie pokreśliła skarżąca działania organu polegające na zawieszeniu postępowania z urzędu, a następnie odmowa podjęcia postępowania miały charakter działań iluzorycznych, pozornych, a tym samym bezwzględnie należy uznać, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że zarzut przewlekłego działania organu jest uzasadniony także wtedy, gdy organ administracji pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Okresy braku aktywności organu wynikające z faktu zawieszenia postępowania administracyjnego, o czym mowa w art. 35 § 5 K.p.a. nie mogą mieć wpływu na ocenę w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, skoro zasadność zawieszenia postępowania została zakwestionowana w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt II SAB/Kr 191/12; wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 marca 1998r., sygn. akt IV SAB 143/97). W związku z powyższym stwierdzić zatem należy, iż pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to organ usilnie bronił swojego stanowiska odmawiając podjęcia tego postępowania, którego wynik miał rozstrzygnąć o przyznaniu M. S. świadczeń rodzinnych na dzieci, pogłębiając tym samym stan jego przewlekłego prowadzenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Ponadto Sąd uznał, iż przewlekłość postępowania w tak ważkiej sprawie, od której wyniku zależy zabezpieczenie potrzeb małoletnich dzieci skarżącej należało w związku z tym ocenić jako rażące naruszenie prawa, a tym samym uzasadniające wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., czego wyraz dano w pkt 2 i 3 wyroku. a.bł.