II SAB/Łd 74/09

Dnia 9 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 roku sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę. LS W dniu 26 maja 2008 r. H. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła skargę na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie nierozpatrzenia jej wniosku z dnia 6 stycznia 2008 r. Powyższym wnioskiem H. S. zwróciła się do Sejmiku Województwa [...] o utworzenie w Ł. obszaru ograniczonego użytkowania na terenie przyległym do ul. Z. na odcinku zmodernizowanym w latach 2002-2004 oraz o objęcie tym obszarem posesji nr 247, 245 i 243. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 28 marca 2008 r. Marszałek Województwa [...] podniósł, że obecnie nie zachodzą przesłanki do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w związku z drogą krajową nr 1, natomiast będzie to analizowane po wyczerpaniu dalszych rozwiązań technologicznych, technicznych i organizacyjnych, mających na celu w pierwszej kolejności zmniejszenie ilości pojazdów, w tym ograniczenie ruchu pojazdów ciężarowych, a w następnej zwiększenie skuteczności urządzeń ochrony biernej - ekranów akustycznych. Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Sejmik Województwa [...] do wydania w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku aktu w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 6 stycznia 2008 r. o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej z uwzględnieniem dokumentacji, o której mowa w ust. 5a. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nakłada się obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i jej przedstawienia w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Ulica Z. jest drogą krajową, wymienioną w § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), przez co zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie natomiast z regulacją art. 135 ust. 2 powołanej ustawy, dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub dla zakładów albo innych obiektów, w których eksploatuje się taką instalację, organem właściwym do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, jest sejmik województwa. Odbywa się to w formie uchwały sejmiku, stanowiącej akt prawa miejscowego. Ponadto w ocenie Sądu stanowisko organu, że rozstrzygnięcie w sprawie powinno nastąpić po sporządzeniu analizy porealizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji, który to obowiązek został nałożony decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] r., Nr [...] i z dnia [...] r., Nr [...], nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Zaakceptowanie tego poglądu prowadziłoby do sytuacji, iż w przypadku zwłoki, nieukończenia procedury oceniającej wykonanie modernizacji ul. Z. w formie analizy porealizacyjnej w terminach wskazanych w art. 135 ust. 5 ustawy, niemożliwe byłoby podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Niedopuszczalne wydaje się też uzależnienie wydania rozstrzygnięcia w sprawie od oceny oddziaływania poziomu hałasu ulicy Z. od wybudowania i uruchomienia autostrady A1. W konkluzji Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu administracji jest załatwienie zawisłej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, skoro w sprawie brak jest analizy porealizacyjnej, a termin do jej sporządzenia upłynął, to organ administracji winien załatwić sprawę na podstawie zgromadzonych i dostępnych dokumentów, tym bardziej, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ dysponuje w niniejszej sprawie obszernym materiałem dowodowym. Od powyższego wyroku Sejmik Województwa [...] złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi H. S. Sejmik wniósł nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 135 ust. 5 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że terminy zawarte w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] r., Nr [...] i z dnia [...] r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są terminami sporządzenia analizy porealizacyjnej i wiążą Sejmik Województwa [...] w zakresie podjęcia uchwały o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania, naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na rozpoznaniu skargi H. S. na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 203/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że zasadny jest główny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji, mimo iż zasadnie, choć nie do końca konsekwentnie, stanął na stanowisku, że uchwała sejmiku województwa w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jest aktem prawa miejscowego, to zaskarżonym wyrokiem zobowiązał Sejmik Województwa [...] do wydania "aktu", z wniosku H. S. o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w Ł. na terenie przyległym do ul. Z. na odcinku zmodernizowanym w latach 2002-2004, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, tj. trybie właściwym dla bezczynności w sprawach indywidualnych. Tymczasem brak jest podstaw prawnych do rozciągania tego trybu na brak aktywności organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym sejmiku województwa, w stanowieniu aktów prawa miejscowego. Bezczynność organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie jest regulowana przepisami ustaw samorządowych, w przypadku organów województwa przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 91 tej ustawy przepisy art. 90 (możliwość zaskarżenia aktu prawa miejscowego przez tego czyj interes prawny został naruszony) stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Jeżeli tak to Sąd pierwszej instancji winien był rozważyć, czy utworzenie przedmiotowego obszaru ograniczonego użytkowania wypełnia dyspozycję przywołanych wyżej przepisów i stosownie do tego podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Innymi słowy sprawa bezczynności Sejmiku Województwa [...] w rozpatrywanej sprawie powinna być skierowana na inną drogę postępowania, regulowaną w tej mierze przepisami szczególnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku uwzględnienia kasacji, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można również oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że niniejsza sprawa winna być rozpoznawana w kontekście przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), a konkretnie art. 90 i 91. Art. 91 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 90 oznacza zatem spełnienie przesłanek warunkujących wniesienie skargi do sądu. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej , może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W sprawach zaś wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw administracyjnych (art. 91 ust. 4). Warunkiem zatem wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku bezczynności organu, o której mowa w art. 91 ust. 1 jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca skierowała do Sejmiku Województwa [...] wniosek z dnia 6 stycznia 2008 r. ( nadany listem poleconym 7 stycznia 2008 r.), który wpłynął do organu 11 stycznia 2008 r. o utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania w Ł. na terenie przyległym do ul. Z. na odcinku zmodernizowanym w latach 2002 – 2004, w tym odcinku przyległym do posesji nr 243, 245 i 247. Wniosek ten należy zatem traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Pismem z dnia 7 marca 2008 r. Marszałek Województwa [...] udzielił skarżącej odpowiedzi podnosząc, iż w chwili obecnej nie zachodzą przesłanki określone w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ), a konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania analizowana będzie po wyczerpaniu rozwiązań technologicznych, technicznych i organizacyjnych. Rozwiązania te będą miały na celu w pierwszej kolejności zmniejszenie ilości pojazdów, w tym ograniczenie ruchu pojazdów ciężarowych, a następnie zwiększenie skuteczności urządzeń ochrony biernej – ekranów akustycznych. Pismo to jednoznacznie wskazuje, że wniosek H. S. nie został uwzględniony. Z dokumentów złożonych przez organ wynika, że powyższe pismo doręczone zostało skarżącej w dniu 21 marca 2008 r. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga (vide: postanowienie NSA z 21.05.2007 r. [...] 986/06 - LEX nr 334277). W rozpoznawanej sprawie organ doręczył skarżącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 21 marca 2008 r., a zatem po upływie 60 dni od dnia jego wniesienia. Oznacza to, iż termin do wniesienia skargi do sądu wynosił 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Z akt sprawy wynika, że skarga wpłynęła do WSA w Łodzi w dniu 29 maja 2008 r., a zatem ewidentnie z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Skarga H. S. podlegała przeto z mocy powołanego przepisu odrzuceniu. K.O.