II SAB/Łd 86/14

Dnia 19 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 roku sprawy ze skargi J. W. i J. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę. a.bł. J. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminę własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. skarżący wystąpili do Ministra Administracji i Cyfryzacji z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wskazując, że Wojewoda nie realizuje obowiązku wynikającego z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). W dniu 19 maja 2014 r. skierowali skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody [...] w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 17a ust. 3 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Ł. – Śródmieście Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...], nr [...], ustalono dla ZPW im. [...] roczną opłatę za korzystanie z gruntu państwowego bez wskazania tytułu prawnego. Tym samym ZPW im. [...] nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, bowiem nie istnieją dokumenty o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99). Zatem, sporne grunty stały się z mocy prawa własnością Gminy Ł. z dniem 27 maja 1990 r. i zasadny jest, zdaniem skarżących, zarzut bezczynności Wojewody [...], która trwa przynajmniej 8 lat, a uwzględniając okres od 27 maja 1990r., to ponad 24 lata. Skarżący wyjaśnili, że aktem notarialnym z dnia [...] nabyli od Spółdzielni A tzw. prawa i roszczenia z tytułu wybudowania Zakładu Produkcji Zabawek, który według oświadczenia Prezesa Spółdzielni, położony był na gruncie Skarbu Państwa w Ł., przy ul. A . Nadto prawa i roszczenia zbyte skarżącym, Spółdzielnia nabyła od ZPW im. [...] umową z dnia [...]. Jednakże, umowa z dnia [...] była bezwzględnie nieważna, jako sprzeczna z art. 128 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, gdyż przeniosła na Spółdzielnię m.in. wierzytelność z tytułu nakładów poczynionych przez przedsiębiorstwo państwowe na gruncie Skarbu Państwa. Nadto umową przekazano Spółdzielni grunt o powierzchni około 2,5 ha bez zachowania formy aktu notarialnego. Skarżący nie wiedzieli, że w dacie sporządzenia aktu notarialnego z dnia [...] budynki wraz z gruntem stały się z mocy prawa własnością Gminy Ł.. Tkwiąc tym samym w błędzie byli przekonani, że co prawda ZPW im. [...] nie posiadały tytułu prawnego podlegającego obrotowi prawnemu (własność lub użytkowanie wieczyste), ale spełniały ustawowe przesłanki aby taki tytuł uzyskać, gdyż tak twierdził likwidator ZPW im. [...]. W dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję stwierdzającą nabycie przez ZPW im. [...] z mocy prawa z dniem [...] prawo użytkowania wieczystego wraz z własnością budynku. W oparciu o tą decyzję, w dniu [...] sporządzony został akt notarialny, przenoszący na skarżących prawo użytkowania wieczystego, które zostało wpisane do księgi wieczystej, mimo braku wpisu tego prawa na rzecz ZPW im. [...], który powinien być dokonany na podstawie decyzji z dnia [...]. W istocie skarżący nabyli nieistniejące prawo użytkowania wieczystego. W oparciu o akt notarialny z dnia [...] dokonano wpisu w ewidencji gruntów i budynków, który jest podstawą decyzji w podatku od nieruchomości. Jednocześnie ustalono dla skarżących roczną opłatę z tytułu użytkowania wieczystego. Oba zobowiązania są egzekwowane z mienia skarżących od ponad 20 lat, przy czym skarżący nie mogli korzystać i nie korzystają z przedmiotowej nieruchomości do chwili obecnej. Dalej wyjaśnili, że wyrokiem z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Najwyższy stwierdził nieważność aktu notarialnego z dnia [...] Skutkiem tego, Prezydent Miasta Ł. wystąpił o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Prawomocnym wyrokiem sąd oddalił powództwo wskazując, iż jego zakres nie odpowiada treści księgi wieczystej. Na wniosek likwidatora Spółdzielni wpisano do księgi wieczystej prawo odrębnej od gruntu własności nieruchomości budynkowej. Wpis w księdze wieczystej umożliwił komornikowi działającemu na wniosek likwidatora Spółdzielni wszczęcie postępowania egzekucyjnego z prawa użytkowania wieczystego, bowiem skarżący nie uiścili całej zapłaty wynikającej z aktu notarialnego z dnia [...]. Do egzekucji przyłączył się Skarb Państwa z zamiarem zaspokojenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Zdaniem skarżących prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie uwłaszczeniowe na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, póz. 464 ze zm. ) nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w tym postępowaniu znaczenie prawne ma stan na dzień 27 maja 1990 r., a więc przed dniem 5 grudnia 1990 r. Postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego wskazują na brak po stronie ZPW im. [...] tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), komunalizacji podlega wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy określone pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom. Do dnia 31 grudnia 2005 r. gminy (w ich imieniu komisje inwentaryzacyjne) miały obowiązek sporządzania spisów inwentaryzacyjnych powyższego mienia, kart inwentaryzacyjnych wraz z dokumentami stwierdzającymi prawo do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i przekazania ich wojewodzie w celu wydania decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy. Decyzja ta ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i potwierdza skutek wynikający wprost z ustawy, a dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Od dnia 1 stycznia 2006 r. w stosunku do nieruchomości nieobjętych tymi spisami wojewoda, działając na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, iż dana nieruchomość przed dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy. Podkreślono, że w celu wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), konieczne jest ustalenie przedmiotu tegoż postępowania. Zatem, dopiero po uzyskaniu informacji od skarżących, dotyczącej oznaczenia w ewidencji gruntów działki położonej w Ł. przy ul. A możliwe będzie określenie czy nieruchomość została ujęta w spisach inwentaryzacyjnych złożonych przez Prezydenta Miasta Ł. do dnia 31 grudnia 2005 r., czy Prezydent Miasta Ł. przedłożył Wojewodzie [...] dokumentację inwentaryzacyjną nieruchomości, ewentualnie czy jest podstawa do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.. W związku z powyższym nie można stwierdzić, iż organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., polegającego na wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Ł. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, a tym samym, iż pozostaje w bezczynności w postępowaniu komunalizacyjnym. Ponadto organ zaznaczył, że J. W. i J. W. nie są stronami postępowania komunalizacyjnego, gdyż w przypadku komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość od Skarbu Państwa. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Zatem w ocenie organu skarżący nie posiadają statusu strony postępowania komunalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej w dalszej części rozważań jako p.p.s.a.). Stosownie do unormowania art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia przepisu art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest możliwe tylko w zakresie, w jakim organ zobowiązany jest wydać akt lub podjąć czynność, czy interpretację podatkową. Oznacza to po pierwsze, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej dopuszczalne jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności, po wtóre legitymowanym do wniesienia skargi jest wyłącznie podmiot, który ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Legitymacja skargowa podmiotu, wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności (w konsekwencji również zaniechania tychże), oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności (względnie bezczynności w tychże sprawach) do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T.Woś, H.Knysiak–Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, str.214). Interes prawny jako kategoria prawa materialnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W skardze złożonej do sądu skarżący żądali zobowiązania Wojewody [...] do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis art. 17a tej ustawy został dodany przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r. Stanowi on w ust. 1, iż Gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływa z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Natomiast ust. 3 art. 17a, na który powołują się skarżący przewiduje, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Sąd orzekający podziela stanowisko Wojewody [...], wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż skarżący J. W. i J. W. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. J. W. i J. W. nie wskazywali, by przysługiwał im jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Zresztą, jak słusznie podnosił organ, postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Przy czym, ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) ani też żaden inny akt nie ogranicza w czasie możliwości wszczęcia postępowania komunalizacyjnego. Postępowanie to Wojewoda wszczyna z urzędu, bowiem art. 17a ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...) wprost o tym stanowi. A skarżący nie mają interesu prawnego, który uprawniałby ich do skutecznego żądania wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, czy też do działania w tej sprawie w charakterze strony. Tym samym nie posiadają legitymacji skargowej do kwestionowania opieszałości organu w tym zakresie w trybie skargi na bezczynność. Zatem, skarga J. W. i J. W. na bezczynność Wojewody [...], który nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji mienia państwowego nie może odnieść skutku i podlega oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. a.bł.