II SAB/Łd 87/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydaniu aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1500 (jeden tysiąc pięćset ) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 27 kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem R. J. z dnia 3 lutego 2012 r., dotycząca legalności budowy całego budynku mieszkalnego, położnego w B. przy ul. a 23, którego współwłaścicielem jest skarżący. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; 2. stwierdzenie bezczynności oraz, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej w skrócie jako: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu; 4. wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzgledniającej stopień bezczynności; 5. zasądzenie na rzecz skarżącego w trybie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi S. M. wyjaśnił, iż wniosek o wszczęcie postępowania datowany jest na dzień 3 lutego 2012 r. Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył oględziny na dzień 14 marca 2012 r. W dniu 24 kwietnia 2012r. organ wezwał strony do ponownych oględzin wyznaczając termin na dzień 30 maja 2012 r. Po upływie dwóch miesięcy bezczynności organu, zażaleniem z dnia 22 sierpnia 2012 r. skarżący w trybie art. 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 12 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. (dwa dni przed upływem dodatkowego terminu) organ zawiadomił skarżącego w trybie art.10 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego. Decyzją z dnia [...] organ powiatowy umorzył postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ wojewódzki decyzją z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/d 433/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji. Postanowieniem z dnia [...] organ wojewódzki rozstrzygnął zażalenie D. i R. J. w przedmiocie bezczynności organu, wyznaczając termin dodatkowy do dnia 30 czerwca 2014 r. Rażącą bezczynność organu stwierdził w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 177/14, nakładając na organ grzywnę i zobowiązując do wydania orzeczenia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. Organ powiatowy od czerwca 2015 r. nie podjął w sprawie żadnych innych czynności. W dniu 23 września 2015 r. skarżący złożył do organu wojewódzkiego zażalenie na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył, iż organ wojewódzki do dnia złożenia niniejszej skargi nie zajął żadnego stanowiska w przedmiocie zażalenia. Podsumował, iż organ powiatowy postępowanie prowadzi w sposób przewlekły od lutego 2012 r. a od 1 czerwca 2015 r. pozostaje w sprawie zupełnie bezczynny. Skarżący stwierdził, iż podejmowane w niniejszej sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, podejmowane zawsze na skutek wnoszonych przez skarżącego i nie tylko przez niego środków zaskarżenia bezczynności. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne. W świetle powyższych faktów nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wnosząc o przyznanie w trybie art.149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, skarżący wniósł, aby sąd uwzględnił przy tym okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem. Takie zachowanie organu powoduje dla skarżącego potworny uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania, że organ nadzoru budowlanego w Polsce nie jest powołany dla załatwiania sprawy dotyczącej jego budynku i jest pozbawiony on całkowicie prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie od wielu lat. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. Wysokość grzywny i sumy pieniężnej przewidzianych w ustawie, skarżący pozostawia sądowi wnosząc, aby były one adekwatne do zachowania organu oraz stopnia wywołanej tym zachowaniem, a ponoszonej przez skarżącego krzywdy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, iż przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na wniosek R. J., który bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której zlokalizowany jest przedmiot postępowania tj. budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany w B. przy ul. A 23, dz. nr ewid. 455. W uzasadnieniu, podobnie jak skarżący, organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił dalej, iż w dniu 26 czerwca 2015 r. wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przekazanie akt sprawy w związku ze złożonym zażaleniem D. i R. J.. W dniu 9 lipca 2015 r. zostały przekazane akta oraz wyjaśnienia dotyczące przedmiotowego postępowania. W związku ze złożonym zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowanie D. i R. J. w dniu 30 lipca 2015 r. została udzielona odpowiedź z wyjaśnieniami oraz przekazano akta sprawy. Postanowieniem z dnia [...] organ II instancji uznał, że organ stopnia powiatowego prowadzi w sposób przewlekły, wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu 28 września 2015 r. wpłynęło do organu pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazujące skargę na bezczynność złożoną przez G. S. oraz drugie pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazujące zażalenie U. Z. na bezczynność i przewlekłość postępowania. W dniu 21 października 2015 r. organ II instancji ponownie zwrócił się z prośbą o złożenie wyjaśnień i przesłanie akt sprawy. Po przeprowadzonej ponownie analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ wydał stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które ma na celu doprowadzenie przedmiotu postępowania do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe, organ stwierdził, iż skarga jest niezasadna. Zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też bezczynności jest niezależne od tut. organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania, czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców naszego powiatu powoduje niezależne od nas zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie pkt 1 skargi i poparł ją w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy, przy czym, bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Mając na uwadze powyższe wymogi, nie budzi wątpliwości sądu, iż strona skarżąca, przed złożeniem skargi, wyczerpała tryb przewidziany w przepisie art. 37 k.p.a. Skarżący w dniu 23 września 2015 r. złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. co powoduje, że wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Oceniając zatem zasadność przedmiotowej skargi, należy wskazać, iż w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych znajduje się decyzja merytoryczna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] wydana w sprawie wszczętej na wniosek R. J. z dnia 13 lutego 2012 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona skarżącemu w dniu 28 kwietnia 2016 r. tj. po wystąpieniu przez skarżącego ze skargą na bezczynność organu w tym zakresie. Z kolei sąd, badając stan faktyczny i prawny sprawy obowiązany jest uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania. Wobec powyższego, nie mogło ujść uwadze sądu, iż w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzje merytoryczną a ustalenie to obliguje do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu jako bezprzedmiotowego. Okoliczność wydania decyzji merytorycznej skutkuje bowiem niedopuszczalnością nałożenia na organ - pozostający bezsprzecznie do dnia 25 kwietnia 2016 r. w bezczynności – zobowiązania do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Dodać należy, iż również skarżący dostrzegł tę zależność, gdyż na rozprawie w dniu 4 czerwca 2016 r. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego. Jednocześnie, powyższe ustalenia nie zwalniają sądu od obowiązku stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w art. 149 § 1a p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Rażącym naruszeniem prawa będzie z kolei stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). Z ustalonego, w oparciu o analizę akt administracyjnych sprawy, stanu faktycznego wynika, iż w ramach kontrolowanego postępowania, tutejszy sąd wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy legalności budowy budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. A 23 w B. Po zwrocie akt administracyjnych do organu I instancji podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego – przesłuchanie świadka – jednakże świadek nie stawił się na wezwanie. Co jednakże istotne, po tej nieudanej próbie, o której skarżący był poinformowany pismem z dnia 1 czerwca 2015 r., organ nie podjął już żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. W ocenie sądu już samo zestawienie okresów w jakich organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty uzasadnia stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawie roczna bezczynność organu w załatwieniu sprawy nie zasługuje na akceptację w demokratycznym państwie prawa i nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Na ocenę sądu bez wpływu pozostaje argumentacja organu o mnogości spraw administracyjnych i małej liczbie pracowników. Nie przekonuje także odwołanie się organu do skomplikowanego charakteru sprawy. W ocenie sądu nie mogą one wszakże usprawiedliwiać trwającej wiele miesięcy bezczynności organu. Ustalenie powyższe obligowało sąd do orzeczenia w tym zakresie w pkt 1 sentencji, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Z kolei w pkt 2 sentencji, z uwagi na wydanie opisanej decyzji merytorycznej z dnia [...], sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W świetle powyższego, zasadnym było również orzeczenie w pkt 3 wyroku o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania. Na wniosek skarżącego sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 500zł (pkt 4 wyroku), przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za trwającą bezczynność mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. a.tp.