II SAB/Łd 9/19

Dnia 6 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Ł. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A w Ł. z dnia 8 stycznia 2019 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A w Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Pismem z dnia 2 lutego 2019 r. Stowarzyszenie A działając przez pełnomocnika, wniosło skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. w rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nierozpoznanie wniosku w ustawowym terminie. Strona wniosła o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, rozstrzygnięcie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 8 stycznia 2019 r. Stowarzyszenie reprezentowane przez Dyrektora – K. W. wniosło o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: treści wszystkich umów dotyczących odstrzału sanitarnego dzików zawartych przez Powiatowy Inspektorat Sanitarny w P. z kołami łowieckimi w związku z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r. Żądaną informację w postaci plików komputerowych (skanów) proszę wysłać na adres poczty elektronicznej [email protected]". Pomimo upływu ustawowego terminu organ do chwili obecnej nie udostępnił wnioskowanych informacji. Jedynym jego działaniem było wysłanie pisma z dnia 9 stycznia 2019 r., w którym organ informuje, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, z czym strona się nie zgodziła. Jej zdaniem, organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś informacje, o których udostępnienie wniosła mają właśnie taki charakter. Jeżeli zaś organ uważa określoną informację publiczną za przetworzoną, to winien był wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z. wniósł o jej odrzucenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu treści umów pomiędzy kołami łowieckimi, a organem administracji nie są informacją publiczną, zawierają bowiem w swej treści dane osób trzecich i inne ustalenia pomiędzy stronami. Taki dokument nie jest informacją publiczną, wymienioną w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet gdyby przyjąć, iż nie jest to katalog wyczerpujący. Przepis art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit.a ustawy stanowi o treści i postaci dokumentów urzędowych, przy czym umowa takim dokumentem nie jest. W opinii organu bezczynność nie miała miejsca, gdyż skarżący został poinformowany o stanowisku organu pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. Była to czynność, mocą której organ nie uznał treści umów za informację publiczną, nie miał zatem obowiązku wydawania decyzji odmawiającej, albowiem wydania decyzji wymaga jedynie odmowa udzielenia informacji, które organ uznaje za informację publiczną, a umowy nie spełniają tego warunku. Dodatkowo, zdaniem organu strona nie wyczerpała trybu odwoławczego z art. 52 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zażądała udostępnienia informacji w postaci treści umów dotyczących odstrzału sanitarnego dzików zawartych przez Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Z. z kołami łowieckimi w związku z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na wstępie należy wskazać, że nie ma racji organ administracji, iż strona skarżąca nie wyczerpała trybu odwoławczego tj. nie skorzystała z możliwości złożenia zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2b p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bezspornie przedmiotowa skarga jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W analogicznej sprawie sygn. akt II SAB/Łd 11/19 tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. uwzględnił skargę Stowarzyszenia A w Ł. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wszystkich umów dotyczących odstrzału sanitarnego dzików zawartych przez Powiatowy Inspektorat Sanitarny w P. z kołami łowieckimi w związku z rozporządzeniem Wojewody [...] z [...]r., nr [...]. Tym samym przesądził, że informacja ta stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie tej bezsporne pozostawało, że żądana informacja jest informacją publiczną oraz że Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd w pełni podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku. Dodać też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie są podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a przez to są objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i p. (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13- dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów ustawy Prawo łowieckie wynika bowiem, że ustawodawca przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te wynikają m. in. z art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Tymi zadaniami są m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (patrz. R. Stec – "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Zadania te wykonują także koła łowieckie, które zgodnie z treścią art. 33 Prawa łowieckiego, zrzeszając osoby fizyczne stanowią podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim (ust. 1). Koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim (ust. 2 i 3). Wobec powyższego bezsprzecznie koło łowieckie jest również podmiotem wykonującym zadania publiczne, a objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wskazać w tym miejscu należy, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Są to bowiem informacje dotyczące współdziałania dwóch podmiotów publicznych realizujących zadanie publiczne w postaci nakazu nałożonego zarządzeniem Wojewody [...] nr [...]. Wobec powyższego, uznać należy, że skoro organ w niniejszej sprawie do dnia wniesienia skargi oraz do dnia wyrokowania nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to pozostaje bezczynny. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pk1 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 7 stycznia 2019 r. dotyczącego udostępnienia wszystkich umów dotyczących odstrzału sanitarnego dzików zawartych przez Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Z. z kołami łowieckimi w związku z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r. - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi. Przystępując natomiast do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji od stycznia 2019 r., jednak w okresie 14 dni odpowiedział na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Te okoliczności można uznać za przekonujące w stopniu wystarczającym do uznania, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa ( art. 149 § 1a p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, ustalone z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). B.A.