II SAB/Łd 93/18

POSTANOWINIE Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Świderska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 roku sprawy ze skargi A. N. na bezczynność A Spółki z o. o. z siedzibą w W. Oddział w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) przyznać i nakazać wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. I.- K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A. P. A.N. wniósł skargę na bezczynność "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddział w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi jej autor podkreślił, iż w dniu 6 kwietnia 2018 roku na łamach A ukazał się artykuł, a skarżący w dniu 16 kwietnia 2018 roku wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie źródeł pozyskanych informacji na potrzeby tego artykułu. W odpowiedzi na skargę "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddział w Ł. wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska jego autor wskazał, iż za odrzuceniem skargi przemawia okoliczność, iż "A" Sp. z o.o. w W. nie jest organem. Informacje których udostępnienia żąda skarżący, nie posiadają przymiotu informacji publicznych, a zatem A sp. z o.o. nie może być stroną postępowania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa przepis art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1330 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Poprzez wskazanie podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej art. 4 u.d.i.p. pośrednio reguluje zakres pojęcia "informacja publiczna". Skoro każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), to informacji, którą dysponują podmioty niespełniające kryterium określonego w art. 4 u.d.i.p., a zatem niemające obowiązku jej udostępnienia, nie można uznać za informację publiczną. Zadania publiczne określa się jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Istnieje jednak tzw. prywatyzacji zadań publicznych, polegającej między innymi na przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, wydawanie gazet nie należy do sfery działalności państwa. Odpowiedzialność państwa nie obejmuje wykonywania zadań z zakresu wydawania gazet. Działalność wydawnicza nie podlega kontroli państwa, jak to ma miejsce w przypadku np. wykonywania zadań z zakresu telekomunikacji. W przypadku wydawców prasy brak ustawowych wskazówek co do tego, że wykonywana przez nich działalność należy do sfery odpowiedzialności państwa. Zadania z zakresu wydawania gazet i czasopism nie mają charakteru publicznego. Ponadto, zakres informacji, do ujawnienia których zobowiązany jest wydawca, określa przepis art. 27 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 roku Prawo prasowe (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1914 ze zm.), zgodnie z którym na każdym egzemplarzu druków periodycznych, serwisów agencyjnych oraz innych podobnych druków prasowych należy w widocznym i zwyczajowo przyjętym miejscu podać: 1) nazwę i adres wydawcy lub innego właściwego organu, 2) adres redakcji oraz imię i nazwisko redaktora naczelnego, 3) miejsce i datę wydania, 4) nazwę zakładu wykonującego dany druk prasowy, 6) międzynarodowy znak informacyjny, 7) bieżącą numerację. W konsekwencji przedsiębiorca zajmujący się działalnością wydawniczą nie jest zobowiązany do udostępniania na podstawie przepisów u.d.i.p. danych o źródłach informacji, wskazanych w punktach 1-2 wniosku z dnia 16 kwietnia 2018 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno – technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Powyższe ustalenie jest bowiem niezbędne do stwierdzenia czy "A" mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2017 roku, sygn. I OSK 2586/16; z dnia 18 sierpnia 2010 roku, sygn. I OSK 851/10; z dnia 4 listopada 2016 roku, sygn. I OSK 900/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W orzecznictwie akcentuje się również, iż zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (por. np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. S. Biernat, op. cit.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie wskazują, aby "A" realizowała tak rozumiane zadania publiczne. "A" to wydawca prasy w Polsce na rynku mediów regionalnych i lokalnych. Zadania z zakresu wydawania gazet i czasopism nie mają bowiem charakteru publicznego, jeżeli nie zostały zlecone przez organy władzy publicznej, a także wtedy gdy nie angażują środków publicznych. Tym samym przedsiębiorca zajmujący się działalnością wydawniczą nie jest zobowiązany do udostępniania na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej danych na temat źródeł z których czepie informacje, na podstawie których przygotowywane są artykuły publikowane w wydawanych przez siebie gazetach. Zaprezentowane stanowisko znajduje swoje potwierdzenie m.in. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2017 roku, sygn. II SAB/Łd 167/17. Z tego powodu Sąd podziela stanowisko "A", że nie jest on podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej, a co więcej zakres wnioskowanych do udostępnienia informacji nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w Prawie prasowym. Szczegółowa kwalifikacja wniosku wykracza poza przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Konkludując Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie adwokata orzeczono, jak w punkcie drugim postanowienia, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 3, § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1714). dc