I OSK 2586/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki partnerskiej [..] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 148/16 w sprawie ze skargi spółki partnerskiej [..] z siedzibą w K. na bezczynność Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 148/16 oddalił skargę spółki partnerskiej [..] Adwokaci i Radcowie Prawni z siedzibą w K. na bezczynność stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 2 września 2015 r. Spółka [..] Adwokaci i Radcowie Prawni z siedzibą w K. wystąpiła do Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. o udostępnienie informacji w przedmiocie: - kwoty wszystkich pozyskanych przez Stowarzyszenie środków finansowych z tytułu darowizn, ofiarności publicznej, spadków w okresie całego roku 2014 i roku 2015 r. do sierpnia włącznie; - przekazanie danych darczyńców/spadkodawców, którzy przekazali środki finansowe na rzecz Stowarzyszenia - w przypadku osób fizycznych poprzez podanie imienia i pierwszej litery nazwiska wraz ze wskazaniem kwoty przekazanych środków, w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, poprzez podanie pełnej nazwy podmiotu wraz ze wskazaniem kwoty przekazanych środków. Pismem z dnia 7 października 2015 r. Stowarzyszenie poinformowało wnioskującą Spółkę, że nie pozyskało w ostatnim okresie żadnych środków finansowych z tytułu darowizn, ofiarności publicznej i spadków. Środki takie pozyskała z umów cywilnoprawnych, lecz zdaniem Stowarzyszenia dane te stanową tajemnicę handlową. Spółka pismem z dnia 23 października 2015 r. ponowiła swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej poszerzając żądanie o nowe elementy, tj. wystąpiła o udostępnienie na zasadzie art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, informacji w przedmiocie: - kwoty wszystkich pozyskanych przez Stowarzyszenie [..] (dalej: "Stowarzyszenie") środków finansowych z tytułu darowizn, ofiarności publicznej, spadków w roku 2014, - kwoty wszystkich pozyskanych przez Stowarzyszenie środków finansowych z tytułu darowizn, ofiarności publicznej, spadków w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 15 października 2015 roku włącznie, - przekazanie danych darczyńców/spadkodawców, którzy przekazali środki finansowe na rzecz Stowarzyszenia odpowiednio w roku 2014 oraz od dnia 1 stycznia 2015 roku do dnia 15 października 2015 roku włącznie – w przypadku osób fizycznych, poprzez podanie imienia oraz pierwszej litery nazwiska wraz ze wskazaniem kwoty przekazanych środków, w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, poprzez podanie pełnej nazwy podmiotu wraz ze wskazaniem kwoty przekazanych środków, - kwoty wszystkich pozyskanych przez Stowarzyszenie środków finansowych z zawartych umów cywilnoprawnych w roku 2014, - kwoty wszystkich pozyskanych przez Stowarzyszenie środków finansowych z zawartych umów cywilnoprawnych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 15 października 2015 roku włącznie, - przekazanie danych kontrahentów będących stroną zawartych przez Stowarzyszenie umów cywilnoprawnych, w konsekwencji zawarcia których Stowarzyszenie pozyskało środki finansowe w roku 2014 oraz od dnia 1 stycznia 2015 roku do dnia 15 października 2015 roku włącznie – w przypadku osób fizycznych, poprzez podanie imienia oraz pierwszej litery nazwiska wraz ze wskazaniem kwoty przekazanych środków, w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, poprzez podanie pełnej nazwy podmiotu wraz ze wskazaniem kwoty przekazanych środków, Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. Stowarzyszenie poinformowało wnioskującą, że udzieliło odpowiedzi pismem z dnia 7 października 2015 r. w zakresie pierwotnego wniosku, natomiast w zakresie żądania odnośnie umów cywilnoprawnych udzieliło informacji o uzyskanych kwotach z tych umów, odmawiając udostępnienia danych dotyczących stron umów, w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Stowarzyszenia w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 23 października 2015 r. dotyczącego źródeł finansowania Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając złożoną skargę stwierdził, że okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie wskazywały, aby Stowarzyszenie realizowało zadania publiczne. Z rejestru Stowarzyszeń i Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej wynika, że celem Stowarzyszenia jest wspomaganie walki z rakiem płuc i reprezentowaniem potrzeb społecznych w zakresie szeroko pojętej walki z rakiem płuca. Z tak zakreślonego obszaru działalności Stowarzyszenia – po dokonaniu analizy Statutu Stowarzyszenia - zdaniem Sądu wynika, że zadania przez nie realizowane nie mają na celu zaspokojenia powszechnych potrzeb obywateli. Stowarzyszenie w realizacji swoich celów statutowych pozyskuje środki finansowe z umów cywilno-prawnych, a środki te nie stanowią środków publicznych. Tym samym zdaniem Sądu należało przyjąć, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 23 października 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka partnerska [..] Adwokaci i Radcowie Prawni z siedzibą w K., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 14 ust. 1 tej ustawy poprzez niezastosowanie skutkujące uznaniem, że Stowarzyszenie nie wykonuje zadań publicznych lub nie dysponuje majątkiem publicznym. Argumentując swoje stanowisko Spółka podniosła, że Stowarzyszenie jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a Sąd nie zastosował tak rozumianych norm prawnych do niniejszej sprawy, choć Stowarzyszenie, zdaniem Spółki ,w zakresie objętym żądaniem wniosku realizuje zadania publiczne związane z ochroną zdrowia obywateli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podnosząc, że nie jest podmiotem realizującym zadania publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej: u.d.i.p., w związku z art. 14 ust. 1 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie. W związku z tak skonstruowanym zarzutem wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145). Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy i mając na uwadze na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia doszedł do przekonania, że w istocie w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten był stosowany przez Sąd I instancji i w wyniku zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie nie wykonuje zadań publicznych, co zobowiązywałoby je do udzielenia żądanej informacji. Należy przypomnieć, że w sprawie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej – a taki jest przedmiot niniejszej sprawy - sąd administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy podmiot był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy informacja, o którą się zwrócono ma charakter informacji publicznej; dopiero bowiem wówczas może stwierdzić, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 in principio u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog podany w przepisie ma charakter otwarty, przykładowy. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, zatem wystarczy, że podmiot wykonuje zadanie publiczne (nawet jeśli nie dysponuje majątkiem publicznym) czy dysponuje majątkiem publicznym (nawet jeśli nie wykonuje zadań publicznych) – aby uznać go za zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14). Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej może być także stowarzyszenie (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14; wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 458/15) W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15), że termin ""zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Oznacza to, że w polskim porządku prawnym zagwarantowano publiczne prawo podmiotowe jednostki do ochrony zdrowia, a w konsekwencji wyposażono podmioty tego prawa w roszczenie kierowane do wspólnoty publicznoprawnej o ochronę zdrowia. Należy zatem przyjąć, że realizacja tak istotnej wartości jak ochrona zdrowia wyznacza zadania podmiotów zobowiązanych reprezentujących wspólnotę publicznoprawną, czyniąc przez to tego rodzaju zadania zadaniami publicznymi w przyjętym wyżej rozumieniu. Skoro więc ze Statutu Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. wynika, że jego celem jest wspomaganie walki z rakiem płuc i reprezentowanie potrzeb społecznych w zakresie szeroko pojętej walki z rakiem płuca (§ 6), a cel ten Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez podejmowanie działań zmierzających do poprawy wyników leczenia chorych na nowotwory płuca poprzez prowadzenie wieloośrodkowych badań naukowych i wdrażanie wyników tych badań w celu promocji standardów leczenia skojarzonego, dążenie do zniesienia ograniczeń w dostępie do świadczeń zapewnianych przez wysokospecjalistyczne placówki onkologiczne, promocja ochrony zdrowia, prowadzenie działalności dydaktycznej i informacyjnej w tym zakresie (§ 7 ust. 1), to należy przyjąć, że Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p., a zatem zobowiązanym do udostępniania posiadanych przez nie informacji publicznych. Dodatkowo w realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że samo Stowarzyszenie uznaje się za taki właśnie podmiot skoro udzieliło zadość części żądania wniosku, a odmawiając udostępnienia informacji objętych punktem 6 wniosku powołało się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trafny zatem okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Przedwczesny natomiast i nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 14 ust.1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (..), skoro Sąd I instancji oceniał wyłącznie kwestie podmiotowe i uznał, że organ, w zakresie żądania wniosku, nie był organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Uznając zatem, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy, a w toku ponownego rozpoznawania sprawy konieczne będzie dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy Stowarzyszenie jako podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku o udzielnie informacji publicznej pozostawało w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.