II SAB/Łd 97/18

Dnia 6 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Świderska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 roku sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Ł. w przedmiocie przekazania organowi wyższej instancji odwołania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę. A. P. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Ł. w przedmiocie przekazania organowi wyższej instancji odwołania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc zarzuty naruszenia art. 8, art. 9, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Okręgowego w Ł. do przesłania odwołania do Prokuratora Apelacyjnego w Ł.; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ukaranie dyscyplinarne pracownika Prokuratury Okręgowej w Ł. za niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że dniu 17 stycznia 2018 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie toczącego się przeciwko niemu postępowania o następującej treści: "czy w Prokuraturze Okręgowej w Ł. prowadzone jest takie postępowanie, podanie sygnatury akt, ewentualnie wskazanie jednostki Prokuratury, w której prowadzone jest postępowanie". Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że w dniu 26 stycznia 2018 r. ponowił wniosek, doprecyzowując pytanie w następujący sposób: "1. Czy w Prokuraturze Okręgowej w Ł. prowadzone jest postępowanie (in rem, in personam) z udziałem mojej osoby? 2. Jaki status posiadam w postępowaniu (podejrzanego, oskarżonego)? 3. Czy wydany został akt oskarżenia przeciwko mojej osobie i przesłany do sądu? 4. Jaki jest numer sygnatury akt postępowania prowadzonego z udziałem mojej osoby? 5. W jakiej sprawie (czego dotyczy) toczy się postępowanie z udziałem mojej osoby? 6. Czy na polecenie (postanowienie) prokuratora, sędziego, podawane były lub są mi w dalszym ciągu środki farmakologiczne z udziałem mojej najbliższej rodziny, tj. K. M., A. M., M. M. J. R., E.R. ? 7. Czy moja rodzina w/w bierze udział w postępowaniu?". Dalej skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2018 r. otrzymał pismo opatrzone datą 22 stycznia 2018 r. i oznaczone "[...]", informujące o odmowie udzielenia informacji publicznej. Prokurator Okręgowy w Ł. uznał, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej i tym samym brak jest możliwości nadania mu biegu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. A. M. wskazał następnie, że nie zgadzając się z decyzją, w dniu [...] r. w odpowiedzi wysłał pismo. Dnia 26 stycznia 2018 r. ponowił wniosek, doprecyzowując pytania. W odpowiedzi w dniu 26 stycznia 2018 r. otrzymał pismo informujące o podtrzymaniu stanowiska z dnia 22 stycznia 2018 r. i odmowie udzielenia informacji. Jednocześnie został poinformowany, iż nie figuruje w systemie informatycznym Prokuratury Okręgowej w Ł. w zakresie postępowań przygotowawczych - karnych. Nie został poinformowany, w której jednostce podległej Prokuraturze Okręgowej w Ł. prowadzone jest postępowanie przeciwko niemu. W dniu 29 stycznia 2018 r. złożył odwołanie do Prokuratury Apelacyjnej. Skarżący podkreślił następnie, że zgodnie z informacją uzyskaną od organu odwoławczego jego odwołanie wraz z aktami sprawy nadal nie zostało przekazane zgodnie z art. 133 k.p.a. Wobec powyższego w dniu 6 lutego 2018 r. wysłał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności A. M. przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych i zaznaczył, że poprzez zaniechanie przekazania odwołania organ uniemożliwia rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu o legalność braku wydania aktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Tym samym, w ocenie skarżącego, uchyla się od odpowiedzialności wynikającej z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismo A. M. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Prokuratora Okręgowego w Ł. z dnia [...] r. (...)" w dniu 8 lutego 2018 r. przesłał wraz z aktami sprawy [...] Prokuratorowi Regionalnemu w Ł. jako organowi odwoławczemu z wnioskiem o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podnosząc, iż nie doszło w sprawie do wydania decyzji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, toteż wnioskodawcy nie służy prawo do złożenia od niej odwołania. Prokurator Okręgowy wyjaśnił następnie, że w dniu 12 lutego 2018 r. Zastępca Prokuratora Regionalnego w Ł. zwrócił akta sprawy wraz z pismem A. M. z dnia 29 stycznia 2018 r. bez jego rozpoznania, wskazując, że nie nabył kompetencji do działania jako instancja odwoławcza z uwagi na brak decyzji organu I instancji. Interpretacja treści pisma A. M. z dnia 29 stycznia 2018r. dokonana przez Prokuratora Regionalnego w Ł. doprowadziła do uznania pisma za skargę na bezczynność, wobec czego polecono wdrożyć tryb przewidziany w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do skargi A. M. Prokurator Okręgowy w Ł. uznał ją za nieuzasadnioną, podkreślając, że w okolicznościach niniejszej sprawy Prokuratura Okręgowa w Ł. nie wydała decyzji administracyjnej, lecz rozpoznała wniosek A. M., informując go pismem, że zakres wnioskowanych informacji nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej". Wobec zaś niewydania przez Prokuraturę Okręgową decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 133 k.p.a, termin przewidziany w powyższym przepisie, w tym przypadku nie obowiązywał. Prokurator Okręgowy zaznaczył jednocześnie, że pismu A. M. z dnia 29 stycznia 2018 r. nadano niezwłocznie bieg i w oparciu o interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 134 k.p.a. wynikającą z orzeczenia NSA z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2558/15 przesłano akta sprawy wraz z odwołaniem A. M. do "organu odwoławczego", czyli do Prokuratora Regionalnego w Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Natomiast żadne przepisy nie regulują terminu do przekazania pisma w tym szczególnym trybie do organu odwoławczego. Postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. M. z uwagi na brak uiszczenia wpisu przez skarżącego. Następnie postanowieniem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/8, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do uzupełnienia tego braku, przywrócił skarżącemu termin do uzupełnienia braku formalnego skargi. W związku z uzupełnieniem owego braku przez skarżącego w sprawie wyznaczono termin rozprawy (vide: zarządzenie z dnia 4 lipca 2018 r., k-51 wraz z informacją dla skarżącego o wpisaniu sprawy pod nowy numer II SAB/Łd 97/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej jako: "u.d.i.p.", stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, w tym nieprzekazanie odwołania od pisma organu informującego, że żądane informacje nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05, dostępny pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl). Przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia wówczas, gdy środki te przysługują. Podstawę prawną dla wniesienia takich środków prawnych stanowią przepisy k.p.a., ustawy u.d.i.p., bądź inne przepisy szczególne. Te zaś nie wskazują takich środków zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż przedmiotowa skarga na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Ł. dotyczącą nieprzekazania organowi wyższej instancji odwołania od pisma tego organu z dnia 26 stycznia 2018 r. w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie jej merytorycznej oceny. Przechodząc do tej oceny należy zauważyć, że skarga wniesiona w kontrolowanej przez Sąd sprawie, stosownie do jej treści, dotyczy bezczynności Prokuratora Okręgowego w Ł. w przedmiocie przekazania organowi wyższej instancji odwołania skarżącego od pisma z dnia 26 stycznia 2018 r. w sprawie wniosku o udostępnie informacji publicznej z dnia 17 stycznia 2018 r., ponowionego i doprecyzowanego w dniu 26 stycznia 2018 r., dotyczącego kwestii: prowadzenia przez Prokuraturę Okręgową w Ł. postępowań z udziałem skarżącego (in rem, in personam), jego statusu w tym postępowaniu (podejrzany, oskarżony), wydania wobec skarżącego aktu oskarżenia i przesłania go do sądu, podania numeru sygnatury akt postępowania prowadzonego z jego udziałem, w jakiej sprawie (czego dotyczy) toczy się postępowanie z jego udziałem, czy na polecenie (postanowienie) prokuratora, sędziego podawne były lub są w dalszym ciągu skarżącemu środki farmakologiczne z udziałem jego najbliższej rodziny, tj. K. M., A. M., M. M., J. R., E.R. i czy w/w rodzina bierze udział w postępowaniu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator Okręgowy w Ł. pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. poinformował skarżącego, że wniosek ten nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a co za tym idzie, nie ma możliwości nadania mu dalszego biegu w trybie przepisów tej ustawy. Stanowisko to organ podtrzymał w drodze pisma z dnia 26 stycznia 2018 r. Z kolei pismo skarżącego z dnia 29 stycznia 2018 r. zatytułowane jako "Odwołanie od decyzji Prokuratora Okręgowego w Ł. z dnia [...] r. (...)" w dniu 8 lutego 2018 r. Prokurator Okręgowy przesłał wraz z aktami sprawy [...] Prokuratorowi Regionalnemu w Ł. jako organowi odwoławczemu z wnioskiem o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podnosząc, iż nie doszło w sprawie do wydania decyzji w oparciu o przepisy u.d.i.p., toteż wnioskodawcy nie służy prawo do złożenia odwołania. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w dniu 12 lutego 2018 r. Zastępca Prokuratora Regionalnego w Ł. zwrócił akta sprawy Prokuratorowi Okręgowemu w Ł. wraz z pismem A. M. z dnia 29 stycznia 2018 r., zawierającym odwołanie bez jego rozpoznania, wskazując, że nie nabył kompetencji do działania jako instancja odwoławcza z uwagi na brak decyzji organu I instancji. Interpretacja treści pisma A. M. z dnia 29 stycznia 2018 r. dokonana przez Prokuratora Regionalnego w Ł. doprowadziła do uznania pisma za skargę na bezczynność, wobec czego polecono wdrożyć tryb przewidziany w art. 21 u.d.i.p. W tych okolicznościach sprawy należy podzielić stanowisko Prokuratora Okręgowego w Ł., że z uwagi na fakt, iż w sprawa nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, lecz pismem informującym skarżącego, że zakres wnioskowanych informacji nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", nie wiązał Prokuratora żaden termin na przekazanie owego odwołania skarżącego do organu wyższej instancji, gdyż niewątpliwie żadna z ustaw, tak ustawa o dostępie do infromacji publicznej, jak i k.p.a., nie określają terminu na wniesienie odwołania od pisma organu z dnia 26 stycznia 2018 r., niebędącego decyzją administracyjną, i następnie jego przekazania do organu wyższej instancji. To skarżący w niniejszej sprawie prawo do zaskarżenia tego pisma organu w drodze odwołania bezpodstawnie sobie przypisał. Z uwagi na powyższe, wobec braku ustawowego określenia terminu na przekazanie odwołania od pisma Prokuratora Okręgowego w Ł. z dnia 26 stycznia 2018 r. do organu wyższej instancji, wniesionego wbrew wskazanym wyżej regulacjom prawnym, należało uznać, że w sprawie nie znajduje uzasadnienia zarzut bezczynności organu. Tym samym nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosków skargi. Aczkolwiek nie uzasadnia to nieprzekazania tegoż odwołania w ogóle do organu wyższej instancji, postępowanie to bowiem powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, na co zresztą wskazywał sam Prokurator Okręgowy, kierując odwołanie do Prokuratora Regionalnego w Ł. (vide: pismo z dnia 8 lutego 2018 r., [...]). Wobec stwierdzonego powyżej braku zasadności zarzutu bezczynności Prokuratora Okręgowego w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. A.B.