II SAB/Łd 98/14

Dnia 3 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 roku sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie legalności posadowienia obiektów gospodarczych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. LS Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. J. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie rozpatrzenia podania z dnia 12 sierpnia 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. J. J. (współwłaścicielka działki nr 123) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. "o podjęcie postępowania w sprawie usytuowania obiektu gospodarczego (altanki)" na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 7 (dz. o nr ewid. 122/1, obr. [...]), której współwłaścicielami są H. S. i K. K.. Wyjaśniła, że przedmiotowy obiekt został usytuowany w granicy z działką sąsiadów bez uzyskania wymaganego przepisami prawa zgłoszenia właściwemu organowi. Pismem z dnia 17 września 2013 r. J. J. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z zażaleniem na niezałatwienie jej sprawy w terminie przez organ I instancji. Wspominanym na wstępie pismem z dnia 14 listopada 2013 r. J. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie rozpatrzenia podania z dnia 12 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. inspektor powiatowy wystąpił do Urzędu Miasta Ł. Departamentu Architektury Rozwoju Wydziału Urbanistyki i Architektury z zapytaniem czy wydano decyzję o pozwoleniu na budowę lub przyjęto zgłoszenie budowy budynku gospodarczego lub altany dla przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, pismem z dnia 21 listopada 2013 r. organ nadzoru budowlanego poinformował J. J., iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie mogło zostać załatwione w terminie jednego miesiąca, z uwagi na konieczność zebrania materiału dowodowego w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 27 grudnia 2013 r. W dniu 5 grudnia 2013 r. organ poinformował strony o planowanym przeprowadzeniu oględzin na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 7, których termin wyznaczył na dzień 19 grudnia 2013 r. W dniu 10 grudnia 2013 r. współwłaścicielka nieruchomości K. K. zawiadomiła organ, że ani ona ani H. S., nie będą obecne w dniu kontroli, tj. 19 grudnia 2013 r., a tym samym nie będą mogły udostępnić obiektu do kontroli. W związku z powyższym K. K. wniosła o zmianę terminu kontroli na dzień 23 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony postępowa o nowym terminie kontroli wyznaczonym nadzień 23 grudnia 2013r. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając żądanie J. J. za bezprzedmiotowe, a zarzut bezczynności za całkowicie bezzasadny. Wyjaśnił, że zaniechanie podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje określone i istotne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisów procedury administracyjnej skutkującym wadliwością decyzji. Rola organu orzekającego nie sprowadza się do roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę, lecz zobowiązuje do przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Niezebranie pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., a załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej. Wskazał na tej podstawie, że ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy był zobowiązany podjąć działania niezbędne do wszechstronnego i wyczerpującego jej wyjaśnienia. Jednocześnie poinformował, iż po wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia zostanie ono niezwłocznie przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przy piśmie z dnia 5 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nadesłał do tutejszego Sądu zawiadomienie z dnia 27 grudnia 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanej na działce nr 122/1 oraz zawiadomienie z dnia 27 grudnia 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego (tzw. domek narzędziowy) o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce nr 122/1, postanowienie z dnia [...] nakładające na H. S. i K. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), dotyczących samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji drewnianej oraz postanowienie z dnia [...] nakładające na H. S. i K. K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczących samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego (tzw. domek narzędziowy) o konstrukcji drewnianej oraz postanowienia z dnia [...] o zawieszeniu postępowań w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów. Na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. skarżąca oświadczyła, iż jej wniosek o wszczęcie postępowania obejmował oba obiekty, co do których prowadzone jest postępowanie, bowiem w istocie są one połączone, stanowiąc całość. Wniosła nadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia J. J. na postanowienie organu powiatowego nr [...], umorzył postępowanie zażaleniowe w sprawie zawieszenia postępowania, dotyczącego samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, a postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. J. na postanowienie organu powiatowego nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji drewnianej. W piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował, że przedmiotowy budynek gospodarczy oraz wiata o konstrukcji drewnianej zostały w całości rozebrane wskutek czego decyzją z dnia [...] nr [...] umorzono postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, a decyzją z dnia [...] nr [...] umorzono postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji drewnianej. Na rozprawie w dniu 3 września 2014r. J. J. oświadczyła, iż obiekty nie zostały faktycznie rozebrane. Podniosła wszakże, iż nie skarżyła rozstrzygnięć umarzających postępowania, ponieważ uznała, że przedłużyłoby to sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a . Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie legalności posadowienia obiektów gospodarczych na działce o numerze ewidencyjnym 122/1, położonej w Ł., przy ul. A 7. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, jaki wynika z art. 35 ustawy z dnia 14 lipca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267, powoływanej dalej jako k.p.a.), wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa. Następnie należy rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. Dopiero w dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd ustala, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jaką niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zarzut bezczynności dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie, która winna być zakończona decyzją (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), zaś skarżąca, wnosząc zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyczerpała tryb, określony w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni zadość wymogom, określonym w art. 52 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga jest dopuszczalna, co pozwala na merytoryczną ocenę jej zasadności. W rozpatrywanej sprawie organ po złożeniu przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania powinien niezwłocznie podjąć wszystkie wymagane prawem czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji, postępowanie z wniosku skarżącej toczyło się więc już od 12 sierpnia 2013 r. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Co do zasady, sprawa z wniosku skarżącej powinna zostać załatwiona najpóźniej do dnia 12 października 2013 r. przez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, do dnia 21 listopada 2013r. organ nie podejmował jednak żadnych czynności, zmierzających do załatwienia sprawy, natomiast pierwszą czynność dowodową podjął dopiero w dniu 23 grudnia 2013r., już po wniesieniu skargi. Chociaż więc zawieszenie postępowania, postanowieniami z dnia [...], formalnie wstrzymało bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.), zaś decyzje z dnia [...], umarzające postępowanie, zakończyły je ostatecznie, nie oznacza to, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie zwalnia bowiem sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, iż niepodejmowanie w sprawie żadnych działań procesowych przez okres przekraczający 3 miesiące od jej formalnego wszczęcia (21 listopada 2013r.), przeprowadzenie pierwszej czynności dowodowej blisko 5 miesięcy od jej wszczęcia (23 grudnia 2013r.) oraz zaniechanie procedowania w sprawie do daty zawieszenia postępowania ([...].), wskazuje na bezczynność organu. W ocenie Sądu wszakże, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś nałożenie na inwestorki obowiązków, obejmujących przedłożenie dokumentacji, umożliwiającej legalizację obiektów (27 grudnia 2013r.), których zgromadzenie wymagało czasu, bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej wskazać należy, iż w sprawie, której przedmiotem jest skarga na bezczynność organu, Sąd nie jest władny rozstrzygać o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Kwestia zatem rozbiórki spornych obiektów gospodarczych i związanego z tym umorzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego legalności ich posadowienia, wykraczała poza kognicję Sądu w rozpatrywanej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, na odstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania stosowanego oraz stwierdzono, iż ustalona w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. LS