II SAB/Łd 98/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do rozpatrzenia wniosku A. T. z dnia 24 marca 2016 roku w zakresie żądania wglądu do corocznych sprawozdań Gminnego Ośrodka Kultury w D. przedkładanych organowi gminy, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżącej A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 20 kwietnia 2014 r. A. T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, określonej we wniosku z dnia 24 marca 2016 r., wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 24 marca 2016 r. złożyła osobiście w sekretariacie urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. W dniu 11 kwietnia 2016 r. skarżąca otrzymała pismo z dnia 6 kwietnia 2016 r. stanowiące odpowiedź na jej wniosek. Według strony Wójt Gminy Z. udzielił jej niepełnej, nierzetelnej i niekompletnej informacji w zakresie pkt 1-4 wniosku oraz niezgodnie z wnioskowanym sposobem udostępnienia informacji. Wójt nie umożliwił jej dostępu do przeglądania dokumentów w urzędzie, zgodnie z żądanym sposobem udostępnienia informacji, nie przedstawił kserokopii żądanych informacji (dotyczy np. pkt 1), nie określił, jakie działania podejmować należy w zakresie racjonalizacji ośrodka GOK - pkt 4, jak również nie udzielił informacji na pkt 2 i pkt 3 wniosku. Takie zachowanie świadczy, zdaniem skarżącej, o naruszeniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że pismem z dnia 24 marca 2016 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. analizy funkcjonowania GOK, o której mowa w uzasadnieniu uchwały o zmianie statutu GOK, podjętej na sesji w [...] r., 2. kwoty kosztów wyliczonych na etapie podejmowania zmiany w statucie dotyczącej działalności tzw. zarządcy i gdzie ta kwota jest zapisana w budżecie, 3. jakie zadania będą powierzone zarządcy, 4. na czym ma polegać racjonalizacja działań ośrodka (wywołanie argumentu z uzasadnienia podjętej uchwały). Jako sposób udostępnienia informacji strona wskazała: dostęp do przeglądania dokumentów w urzędzie, formę kserokopii i wydruków komputerowych. Wójt podniósł, że pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. udzielił żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zgodnie ze wskazaniem co do formy przekazania informacji publicznej, zawartej we wniosku z dnia 24 marca 2016 r., skarżąca w dniu 11 kwietnia 2016 r. osobiście odebrała odpowiedź na wniosek. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r udzielono jej odpowiedzi na wniosek z dnia 24 marca 2016 r. – jednocześnie, zgodnie z zastrzeżeniem wnioskodawcy odnośnie osobistego odbioru odpowiedzi w Urzędzie Gminy, w dniu 7 kwietnia 2016 r. wnioskodawczyni została poinformowana o możliwości odbioru odpowiedzi - informacji publicznej, zatem nie może być w tym miejscu mowy o przekroczeniu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zasadności postawionego zarzutu w tym zakresie. Organ wskazał, że wniosek skarżącej w punkcie 1. zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej w zakresie analizy funkcjonowania GOK (Gminnego Ośrodka Kultury), o której mowa w uzasadnieniu do uchwały o zmianie Statutu GOK, podjętej na sesji w [...]. Użyty w uzasadnieniu do projektu uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] w sprawie zmiany w Statucie Gminnego Ośrodka Kultury w D., termin "analiza" nie odnosi się do konkretnego dokumentu lub opracowania o charakterze analityczno-porównawczym, sporządzonego w związku z potrzebą wprowadzenia zmian w statucie GOK, a była to analiza rozumiana jako proces myślowy polegający na porównaniu kosztów działalności Ośrodka wynikających z uchwał budżetowych (które każdorazowo było ogłaszane w BIP), a także corocznych sprawozdań przedkładanych organowi gminy. Analizą można określić także czynność intelektualną, która nie została w żaden sposób "zmaterializowana". Reasumując zatem, analiza w powyższym znaczeniu nie mogła zostać udostępniona w sposób wskazany przez skarżącą we wniosku z dnia 24 marca 2016 r. z uwagi na brak materialnego jej nośnika. Odnosząc się do punktu 2. wniosku organ wskazał, że udzielona odpowiedź w pełni wyczerpuje żądany przez skarżącą zakres informacji. Uchwalone przez Radę Gminy Z. zmiany w Statucie Gminnego Ośrodka Kultury są uzasadnione nowelizacją ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2012, poz. 406; 2014, poz. 423; 2015, poz. 337, 1505). Ustawodawca już w 2012 r. wprowadził szereg zmian, m.in. możliwość powierzenia zarządzania instytucjami kultury osobom fizycznym lub osobom prawnym. Dostosowanie Statutu Gminnego Ośrodka Kultury do regulacji ustawowych stanowi potrzebną z prawnego punktu widzenia konsekwencję procesu legislacji. Formalna możliwość wyboru zarządcy nie oznacza, że Rada Gminy Z. przewidziała taką właśnie formę zarządzania jako wyłączną. Wprowadzenie powyższych zmian w Statucie, jak wskazano w odpowiedzi na wniosek, nie wymagało korekty uchwały budżetowej. Ustosunkowując się do punktów 3 i 4 wniosku organ wywiódł, że udzielone skarżącej informacje w pełni odzwierciedlają stan wiedzy organu o faktach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek skarżącej w pkt 3-4 zawierał pytania odnoszące się do zdarzeń przyszłych, a informacje w tym zakresie nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i na dzień udzielania odpowiedzi organ nie dysponował umową o zarządzanie instytucją kultury. Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z wnioskowanym sposobem udostępnienia informacji Wójt podniósł, że skarżąca we wniosku wskazała wyraźnie trojaki sposób udostępnienia informacji, nie wskazując przy tym, która z informacji ma być udostępniona w konkretnej formie, a nadto do jakich konkretnie dokumentów żąda wglądu, jak również, z których dokumentów żąda sporządzenia kserokopii bądź wydruków komputerowych. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca poparła skargę. Podtrzymała wniosek w zakresie możliwości uzyskania dostępu w urzędzie do dokumentów dotyczących analizy funkcjonowania Gminnego Ośrodka Kultury w postaci sprawozdań finansowych. Oświadczyła ponadto, że jeżeli chodzi o punkt 2. wniosku, to nie jest w stanie określić o wgląd, w jakie dokumenty zabiega, natomiast uważa, że musiała nastąpić jakaś kalkulacja związana ze zmianą dyrektora na zarządcę i oczekuje przesłanek, które pozwalały na wprowadzenie zmian w statucie pozwalające na powierzenie działalności GOK zarządcy jako podmiotowi prawnemu. Co do punktu 3. wniosku to skarżąca stwierdziła, że skoro zadania dyrektora są określone w statucie, to również zadania zarządcy powinny być w nim określone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jedynie częściowo zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga w sprawie niniejszej dotyczy bezczynności organu - Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 24 marca 2016 roku wnioskowała A. T.. We wniosku tym skarżąca domagała się: 1. analizy funkcjonowania GOK, o której mowa w uzasadnieniu uchwały o zmianie statutu GOK, podjętej na sesji w [...]r., 2. kwoty kosztów wyliczonych na etapie podejmowania zmiany w statucie dotyczącej działalności tzw. zarządcy i gdzie ta kwota jest zapisana w budżecie, 3. jakie zadania będą powierzone zarządcy, 4. na czym ma polegać racjonalizacja działań ośrodka - przywołanie argumentów z uzasadnienia podjętej uchwały. Jako sposób udostępnienia informacji A. T. wskazała: dostęp do przeglądania dokumentów w urzędzie, kserokopie, wydruk komputerowy, natomiast jako formę przekazania informacji - odbiór osobisty przez wnioskodawcę. W dniu 7 kwietnia 2016r. organ poinformował telefonicznie skarżącą o możliwości przesłania odpowiedzi na wniosek pocztą zwykłą lub elektroniczną. Wnioskodawczyni zobowiązała się do odbioru osobistego w dniu 11 kwietnia 2016r., co też uczyniła. W odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 24 marca 2016r. Wójt Gminy Z. pismem z dnia 6 kwietnia 2016r. poinformował A. T. odnośnie punktu 1. wniosku, że analiza dotyczyła dotychczasowych kosztów funkcjonowania, przy czym z odpowiedzi na skargę wynika, że analiza ta nie została "zmaterializowana" i była jedynie procesem myślowym polegającym na porównaniu kosztów działalności Ośrodka wynikających z uchwał budżetowych, które każdorazowo były ogłaszane w BIP, a także corocznych sprawozdań przedkładanych organowi gminy. Odnośnie punktu 2. wniosku organ odpowiedział, że zmiana w statucie GOK w zakresie § 10 wynika z możliwości uwzględnienia nowego stanu prawnego w zakresie zarządzania instytucjami kultury poprzez wprowadzenie podmiotu będącego alternatywą dla dyrektora instytucji kultury, jakim jest zarządca wyłoniony w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, co nie wymagało zmiany uchwały budżetowej gminy. W odpowiedzi na pkt 3. wniosku organ poinformował, że umowa o zarządzanie instytucją kultury ( jeżeli zostanie zawarta ) określi prawa i obowiązki stron, tj. organizatora i zarządcy. Minimalna zawartość takiej umowy została określona przez ustawodawcę w art. 15a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności ustawowej, a uzasadnienie do projektu uchwały wyjaśnia na czym polegać ma racjonalizacja działań ośrodka ( pkt 4. wniosku ). Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm. ), przywoływanej dalej jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i wójt (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie nie jest kontestowane. Kwestią sporną jest natomiast ocena, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła do organu skarżąca, są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy i czy treść pisma organu z dnia 6 kwietnia 2016r. stanowi udzielenie oczekiwanej informacji. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. jedynie w sposób przykładowy wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu, co wynika z użytego w przepisie określenia "w szczególności". Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie i przyjmuje się, że przedmiot informacji publicznej stanowi cała działalność wszystkich jej organów. Dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące powinno być nie samo jej "wytworzenie", lecz fakt, że została pozyskana, zachowana lub wytworzona w celu realizacji zadań publicznych. Nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnego uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek powinien być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Uznać wypada więc, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w tym także gdy dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Istotne jest bowiem, iż organ używa ich do zrealizowania powierzonych prawem zadań. ( por. np. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2011r. sygn. I OSK 667/11 – Lex nr 969478, z dnia 7 grudnia 2010 roku sygn. I OSK 1774/10, wyrok z dnia 18 września 2008r. sygn. I OSK 315/08, wyroki WSA: w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 roku sygn. II SAB/Wa 175/06 - Lex nr 340013, z dnia 24 marca 2006 roku sygn. II SAB/Wa 1/06 - Lex nr 197599, ). Nie stanowią natomiast informacji publicznej różnego rodzaju zapiski, notatki czy proces rozważań lub proces myślowy, który ma za zadanie wypracowanie finalnej koncepcji ( por. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011r. sygn. I OSK 118/14 – Lex nr 1463417 ). Dla oceny zasadności niniejszej skargi istotny jest zakres żądania zgłoszonego przez A. T., jak i zakres udzielonej przez organ informacji, a nadto okoliczność, że sama skarżąca nie była w stanie dokładnie określić o wgląd w jakie dokumenty zabiega, poza dokumentami w postaci sprawozdań finansowych Gminnego Ośrodka Kultury, które są przedkładane organowi gminy i co zostało wyartykułowane dopiero na rozprawie. Istotna jest także okoliczność, że na część wniosku organ nie był w stanie odpowiedzieć ze względu na brak materialnego nośnika ( analiza funkcjonowania GOK, czy zakres zadań, które w przyszłości mogą być powierzone zarządcy ośrodka ). Należy dodatkowo podkreślić, że poza oceną sądu pozostaje kwestia prawidłowości dokonywania zmian w statucie Gminnego Ośrodka Kultury związanych z działalnością tzw. zarządcy, czy potrzeba dokonywania zmian w budżecie z racji możliwości wyboru zarządcy. Wobec powyższych ustaleń przystąpić należy do oceny, czy Wójt Gminy Z., jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Z akt sprawy wynika, że A. T. pismem z dnia 24 marca 2016 roku zwróciła się do Wójta Gminy Z. o udostępnienie określonej w tym piśmie informacji publicznej. Wójt pismem z dnia 6 kwietnia 2016r. w odpowiedzi na ten wniosek udzielił informacji opisanej wyżej. Zdaniem wnioskodawczyni informacja ta była niepełna, nierzetelna i niekompletna, co skutkowało wniesieniem do WSA skargi na bezczynność. Wobec rozważań przedstawionych powyżej należy stwierdzić, iż - zdaniem sądu - Wójt jedynie w zakresie żądania dotyczącego wglądu do corocznych sprawozdań Gminnego Ośrodka Kultury w D. przedkładanych organowi gminy, o których organ pisze w odpowiedzi na skargę, a które to żądanie zostało przez A.T. doprecyzowane na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, pozostaje w bezczynności. Dlatego też sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Wójta do rozpatrzenia w tej części wniosku skarżącej w zakreślonym terminie. Z uwagi na fakt, że organ na złożony wniosek odpowiedział skarżącej w ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki ( art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ) sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa ( art. 149 § 1a P.p.s.a. ). Jednocześnie z uwagi na okoliczności opisane wyżej, z powodu których organ nie mógł sprostać oczekiwaniu skarżącej ( brak materialnego nośnika informacji, czy brak umowy z zarządcą ) sąd w pozostałej części skargę oddalił jako bezpodstawną na podstawie art. 151 P.p.s.a. ( pkt 3 sentencji wyroku ). O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. B.A.