II SO/Łd 14/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. przeciwko Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p o s t a n a w i a: wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi skargi J. T. na bezczynność organu w sprawie legalności położenia kostki brukowej i odbudowania ścian domu. II SO/Łd 14/06 UZASADNIENIE W dniu 30 listopada 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął wniosek J. T. o nałożenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny na podstawie art. 55 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Uzasadniając skarżąca wyjaśniła, iż organ nie przesłał do Sądu skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego z dnia 23 września 2006r., w związku z niewydaniem T. P. decyzji o nakazie rozbiórki nielegalnie położonej kostki brukowej oraz złomu, którym został obłożony dom przy ul. A 20a w Ł. Strona złożyła nadto kserokopię dowodu nadania przesyłki listowej zawierającej powyższą skargę na bezczynność organu. W samym wniosku o ukaranie organu grzywną skarżąca podkreśliła, iż niewątpliwie minął już termin do przesłania skargi wraz z aktami do Sądu. Wskazała, iż z bezczynnością organów nadzoru budowlanego spotyka się już od kilku lat, zarówno pracownicy tych organów jak i dyrektorzy dopuszczali się zaniechania wykonywania swych obowiązków. Strona wyraziła zdanie, iż taka postawa ze strony organów praworządnego państwa jest niedopuszczalna, zwróciła również uwagę na swój zły stan zdrowia i podeszły wiek. W dniu 16 lutego 2007r. do Sądu wpłynęła odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na wniosek o ukaranie grzywną. W piśmie tym organ obszernie opisał szereg czynności, postępowań, jakie toczyły się począwszy od 2002 roku. związanych z nieruchomością przy ul. A 20a stanowiącej własność T. P. Podkreślił, iż nie można uznać zarzutu bezczynności za uzasadniony, ponieważ począwszy od pierwszego pisma skarżącej organy nadzoru budowlanego prowadzą czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Zaznaczył, iż na przedłużenie się okresu ostatecznego załatwienia sprawy wpływa postawa strony, która nie wykonuje obowiązków na nią nałożonych, nie przedkłada dokumentów. Zwrócił również uwagę, iż niesnaski sąsiedzkie nie mogą stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki obiektów, urządzeń budowlanych jak również podstawy wnioskowania o zadośćuczynienie od organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Następnie organ, o którym mowa w §1, przekazuje skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§2). Natomiast w myśl art. 55 §1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art 54 §2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 p.p.s.a. Postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Powołany przepis art. 55 §1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą przede wszystkim do zdyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków. Sformułowania w nim zawarte nakazują przyjąć, że przedmiotowa grzywna ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco - restrykcyjny, bowiem na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 §2 p.p.s.a.. Zawarte w art. 55 §1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 §2 sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 §2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu grzywny oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 §2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 259; postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006r., sygnatura akt II OSK 1024/2006, ONSAiWSA 2006/6/156). Jak wynika z akt niniejszej sprawy w dniu 23 września 2006r. J. T. nadała przesyłkę zawierającą skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., skarga opatrzona jest datą 23 września 2006r. Do dnia 30 listopada 2006r. tj. do dnia złożenia przez stronę wniosku o ukaranie organu grzywną w trybie art. 55 §1 p.p.s.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przesłał przedmiotowej skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę do Sądu. Uczynił to dopiero w dniu 26 lutego 2007r., skarga J. T. z dnia 23 września 2006r. została zarejestrowana pod sygnatura akt II SAB/Łd 11/07. Z akt sądowych przedmiotowej sprawy wynika, iż w piśmie z dnia 6 listopada 2006r. skarżąca zawarła wniosek o natychmiastowe działanie ze strony Sądu i wyznaczenie terminu rozprawy, podniosła, iż minęło już 46 dni od złożenia skargi na bezczynność PINB. Pismo to zostało przesłane przez Sąd do organu. W odpowiedzi na tę skargę organ zasadniczo powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną w trybie art. 55 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił, iż nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 54 §3 w/w ustawy. W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewątpliwie uchybił terminowi określonemu w art. 54 §2 p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, iż organ w odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną nie wyjaśnił przyczyn tak długiej zwłoki w wypełnieniu ciążącego na nim obowiązku, odniósł się ogólnie do wszystkich postępowań, jakie toczą się z udziałem skarżącej. Zwrócił uwagę, iż postępowania te nie mogą zostać zakończone nie tylko z uwagi na przewlekłość działania organów, ale również z uwagi na fakt, iż skarżąca nie wypełnia nakładanych na nią obowiązków przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, koniecznej dla wyjaśnienia sprawy i ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Organ wskazał, iż okolicznością przesądzającą na korzyść strony, nie powinien być fakt, że wydawane rozstrzygnięcia nie są satysfakcjonujące dla skarżącej, która ma możliwość odwołania się od każdego takiego aktu, przy czym winna się liczyć, iż każde takie działanie przedłuża postępowanie. Regulacja zawarta w przepisie art. 55 §1 p.p.s.a. jest jedynym środkiem służącym stronie w razie przewlekłości działania organów administracji, dlatego tez wniosek taki należy merytorycznie rozpatrzeć niezależnie od momentu wykonania przez organ, ciążącego na nim na mocy art. 54 §2 p.p.s.a obowiązku. Wyłączną materialnoprawną przesłanką do wydania orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 §2 w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006r., sygnatura akt II SA/Ol 10/06). Pamiętać jednocześnie należy, iż powoływany przepis art. 55 §1 p.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny, ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu sądu, który powinien zbadać przyczyny zwłoki, czas jaki upłynął od złożenia skargi do organu i czy pomimo upływu terminu skarga wraz z aktami została przesłana do sądu. Przenosząc wszystkie powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż zaistniały podstawy do wymierzenia organowi administracji grzywny. W odpowiedzi na wniosek strony, organ przedstawił szereg argumentów wskazujących na brak kompetencji organu do rozstrzygania sporów wynikających z zasad współżycia społecznego i brak podstaw prawnych do dochodzenia roszczeń zarówno na drodze cywilnoprawnej jak i sądowoadministracyjnej. Argumenty organu nie mogły zostać uwzględnione przy ocenie zasadności złożonego przez skarżącą wniosku. Organ niewątpliwie uchybił obowiązkowi przekazania Sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, w terminie określonym w art. 54 §2 p.p.s.a. Z powołanych powyżej względów na wymierzenie grzywny i jej wysokość miało wpływ zarówno niewypełnienie obowiązków, zgodnie z art. 54 §2 p.p.s.a., jak również czas jaki upłynął od dnia, w którym skarga wraz z aktami miała być przekazana do sądu. Także okoliczność, iż organ przesłał przedmiotową skargę na bezczynność organu przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, jednakże nie wyjaśnił powodów niedotrzymania terminu. Uznając za uzasadnione nałożenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywny, Sąd na podstawie art. 55 §1 i art. 154 §6 p.p.s.a. ustalił jej kwotę zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 13 lutego 2007 roku (M.P. z 2006r, Nr 12, poz. 125), w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2006 roku, z którego wynika, że zostało ono określono na kwotę 2477,23 zł. W tym stanie rzeczy, Sąd stosownie do treści art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony był orzec jak w sentencji postanowienia.