II SO/Łd 9/08

Dnia 9 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 roku sprawy z wniosku E. P. o wymierzenie Radzie Gminy w D. grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p o s t a n a w i a: oddalić wniosek. W dniu 20 grudnia 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął wniosek E.P. o wymierzenie Radzie Gminy w D. grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 13 czerwca 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została złożona skarga na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] Nr [...], którą Sąd przy piśmie z dnia [...] przesłał do Rady Gminy. Do dnia złożenia wniosku skarga nie wpłynęła jednak do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na wniosek E.P. Rada Gminy w D. w dniu 21 stycznia 2008 roku wniosła o jego oddalenie i odstąpienie od wymierzenia grzywny. Rada Gminy wskazała, iż zgodnie z art. 52 p.p.s.a. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, do których należy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika zaś, iż E.P. został pouczony o trybie zaskarżenia uchwał samorządowych, a szczególności o konieczności wezwania organu gminy, który podjął zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi zatem na fakt, iż skarżący nie dokonał wezwania Rady Gminy w D. do usunięcia naruszenia interesu prawnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), organ ten czekał z odpowiedzią na skargę na stosowne wezwanie wnioskodawcy. Rada Gminy zwróciła również uwagę, iż przy piśmie z dnia 28 grudnia 2007 roku przesłana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga E.P. wraz odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Postanowieniem z dnia 5 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie z wniosku E.P. o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że w dniu 10 stycznia 2008 roku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne: czy wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jest pismem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 230 § 1 i § 2 p.p.s.a., od którego pobiera się wpis sądowy?, czy od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. służy stronie skarga kasacyjna czy zażalenie? W dniu 7 kwietnia 2008 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę, w której stwierdzono, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest pismem wszczynającym postępowanie, od którego pobiera się wpis sądowy, a od postanowienia, o którym mowa w art. 55 par. 1 zdanie drugie p.p.s.a. służy stronie - zgodnie z art. 194 par. 1 pkt 10 p.p.s.a. - zażalenie. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 54 par. 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Następnie, zgodnie z art. 54 par. 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę do sądu w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia. Jak wynika z treści powyższych przepisów ustawodawca przewidział pośredni tryb wnoszenia skargi na działanie lub bezczynność organów administracji, tj. za pośrednictwem właściwych w sprawie organów, czego następstwem była konieczność wprowadzenia w procedurze sądowoadministracyjnej instytucji mającej na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej. I tak, stosownie do art. 55 par. 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 par. 2 p.p.s.a., Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 156 par. 6 p.p.s.a. Co prawda przepis art. 55 par. 1 p.p.s.a. zawiera regulację, która przede wszystkim zmierza do zdyscyplinowania organów administracji do terminowego wykonania powierzonego mu obowiązku, jednak analiza treści przepisu daje podstawy do twierdzenia, że grzywna, o jakiej mowa w przepisie ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny. Grzywna ma bowiem również przybrać formę sankcji za niedopełnienie lub nieterminowe dopełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, a więc pośrednio i za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2008 r. o sygn. akt III SO/Wr 1/08). Stąd też uprawnione jest twierdzenie, iż wykonanie obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę już po złożeniu wniosku przez skarżącego o wymierzenie grzywny nie stanowi samoistnej okoliczności uzasadniającej umorzenie postępowania z wniosku strony. Należy jednak zauważyć, iż art. 55 par. 1 p.p.s.a., stanowiąc przesłankę do wymierzenia grzywny, nie nakłada na sąd administracyjny obligatoryjnego obowiązku jej orzeczenia. Skoro bowiem w treści art. 55 par. 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się wyrażeniem "może orzec", nie zobligował tym samym sądów administracyjnych do bezwzględnego wymierzania grzywny w każdym przypadku naruszenia przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 par. 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny ma obowiązek rozważyć, czy orzeczenie o grzywnie jest w konkretnych okolicznościach sprawy konieczne i zasadne. Przy rozstrzyganiu wniosku o wymierzenie grzywny sąd administracyjny jest zobowiązany wziąć pod uwagę m. in. przyczyny, jakie spowodowały niedopełnienie obowiązków przez organ oraz czas, jaki upłynął od wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Rada Gminy w D. dopuściła się naruszenia art. 54 par. 2 p.p.s.a., przekazując skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę z kilkumiesięcznym opóźnieniem i to dopiero po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny. Wniosek o wymierzenie grzywny osiągnął jednak skutek w postaci przekazania skargi do Sądu. I chociaż, odnosząc się do wyjaśnień zawartych w odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny, należy kategorycznie stwierdzić, iż nie jest rolą organu, do którego wpłynęła skarga, ocena jej dopuszczalności, a zwłaszcza badanie, czy skarżący spełnił wymogi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia, to w ocenie składu orzekającego, na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie można nie wziąć pod uwagę faktu, że złożona przez E.P. skarga na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] Nr [...] w istocie była skargą niedopuszczalną i jako taka podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a., co też uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia [...] o sygn. akt [...]. Oczekiwanie przez Radę Gminy w D. na dopełnienie warunku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jakim było wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie stanowi uzasadnienia dla nieprzekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i nie może zasługiwać na aprobatę. Mając jednak na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza fakt, iż wniosek złożony przez E.P. osiągnął cel w postaci przekazania skargi do Sądu, wniesiona do sądu administracyjnego skarga w istocie była skargą niedopuszczalną, a ustawodawca pozostawia uznaniu Sądu wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 par. 1 p.p.s.a., Sąd uznał za stosowne oddalić wniosek. AG