III SA/Łd 1/08

Dnia 5 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowa wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. III SA/Łd 1/08 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 577/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę W. G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] - bez numeru o odmowie wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, zakończonego ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta R. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził m. in. , że w każdej sprawie, w której strona złożyła podanie o wznowienie organ winien najpierw wyjaśnić o jakie postępowanie chodzi. Należy zatem ustalić, czy postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji, jak jest data i numer decyzji, czego ona dotyczyła, czy jest ostateczna oraz jaki organ jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. Dopiero po wyjaśnieniu tych wszystkich kwestii organ winien wydać rozstrzygnięcie o wznowieniu (art.149 k.p.a.) bądź o odmowie wznowienia (art.149 § 3 k.p.a.). Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji jest lakoniczna i niepełna. Nie określa ona w jakich konkretnie sprawach odmówiono wznowienia postępowania, a w szczególności jaki jest numer i data decyzji kończącej postępowanie oraz jakiego okresu przyznania dodatku mieszkaniowego dotyczy decyzja. Nie wiadomo również, czy Burmistrz R. był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest bowiem decyzji dotyczących przyznania skarżącemu dodatków mieszkaniowych w okresie od 1 stycznia 2002r. do 30 czerwca 2006r. Ponadto Sąd wskazał, że organ winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać W. G. do sprecyzowania żądania, w szczególności poprzez wskazanie konkretnych decyzji objętych wnioskiem. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Burmistrz Miasta R. odmówił wznowienia postępowania z wniosku W. G. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego zakończonego ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta R.: decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.12.2001r. do 31.05.2002 roku na kwotę 158,46 zł, decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.06.2002r. do 30.11.2002 r. na kwotę 120,85 zł, decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.12.2002r. do 31.05.2002 r. na kwotę 68,86 zł, decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.06.2003 r. do 30.11.2003r. na kwotę 80,65 zł., decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.12.2003 r. do 31.05.2004 r. na kwotę 78,87 zł., decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.06.2004 r. do 30.11.2004 r. na kwotę 73,80 zł., decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.12.2004 r. do 31.05.2005 r. na kwotę 37,57 zł., decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.06.2005 r. do 30.11.2005 r. na kwotę 104,86 zł, decyzja Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...] obowiązująca od 1.01.2006 r. do 30.06.2006 r. na kwotę 150,29 zł. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 3 lipca 2006 r. W. G., opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 4/05 z dnia 9 maja 2006 r. o niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, wniósł o wyrównanie dodatków mieszkaniowych przyznanych : decyzjami Burmistrza Miasta R. wydanymi w okresie od 1 stycznia 2002 roku do 30 czerwca 2006 r. Organ I instancji wskazał, że od ww. decyzji nie były wniesione odwołania przez wnioskodawcę – W. G. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku był Burmistrz Miasta R., ponieważ wszystkie wymienione decyzje wydane zostały przez ten organ. W tym stanie rzeczy wniosek ten należy traktować jako żądanie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacjach określonych w § 2 tego przepisu skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na którym W. G. oparł swoje żądanie w myśl art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U Nr 78 poz. 483) Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wszedł w życie z dniem 18 maja 2006 r., to jest z dniem jego ogłoszenia (Dz. U. Nr 84 z dnia 18 maja 2006 r. poz. 587). Od powyższej decyzji odwołał się W. G. Podniósł, że Urząd Miasta nie odniósł się do jego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wyrażonej w piśmie z dnia 8 sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponadto w myśl § 2 tego artykułu skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z brzmienia cytowanego przepisu bezspornie wynika, że dopuszczalność wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a. ograniczona jest nie tylko przesłankami zawartymi w § 1, ale również bezpośrednią regulacją zawartą w § 2 co do związania terminem. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "wejścia w życie" orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 145a § 2, dlatego ma tu zastosowanie treść art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, która wskazuje, że ustawodawca za "wejście w życie" uznał moment publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P4/05, na który powołuje się W. G., został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r. Nr 84, pod poz. 587. W tej sytuacji termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a. upływał w dniu 18 czerwca 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek W. G. o wznowienie postępowania wpłynął do Urzędu Miasta w R. w dniu 3 lipca 2006 r. Data złożenia wniosku nie jest kwestionowana, a więc jest bezsporna. Organ I instancji prawidłowo zatem uznał, iż wniosek został złożony z uchybieniem przewidzianego terminu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie przywrócił uchybionego terminu, jednak nieprawidłowość ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem nie stanowi ona takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji. Termin, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a. nie liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, lecz od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nie znajdują zatem uzasadnienia argumenty W. G. wskazujące, że wniosek o wznowienie postępowania złożył następnego dnia, gdy dowiedział się z prasy o treści wyroku. Ponadto wbrew temu, co wskazuje odwołujący w oświadczeniu z dnia 8 października 2007 r. w sprawie nie zostały naruszone zasady wyrażone w art. 9 k.p.a. Wprawdzie na organie administracyjnym spoczywa obowiązek pouczenia strony o przysługujących jej prawach i obowiązkach istotnych dla danej sprawy tak, aby strona nie poniosła z tego tytułu szkody, jednak należy zauważyć, że dotyczy on wszczętego i prowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast w sytuacji kiedy postępowanie administracyjne jeszcze nie zostało wszczęte, gdyż zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 145a § 1 k.p.a. uzależnione jest wyłącznie od wniosku osoby zainteresowanej, zastosowanie ma klasyczna zasada działająca w prawie administracyjnym "nieznajomość prawa szkodzi". Zdaniem organu II instancji nie można również przychylić się do prośby odwołującego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, gdyż jest on terminem nieprzywracalnym, a jego uchybienie skutkuje utratą prawa do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznymi decyzjami. Art. 145a k.p.a. wprowadza odrębną regulację w stosunku do przyjętej konstrukcji art. 58 § 2 k.p.a., na którą powołuje się W. G. Zgodnie z treścią art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Natomiast termin, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., jest terminem zawitym tj. bezwzględnie obowiązującym. Zakreśla on czasowe granice dla realizacji konkretnego uprawnienia. Nie ma zatem prawnych podstaw do przywrócenia uchybionego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wobec czego wyjaśnienia W. G. dotyczące powodów zwłoki, choćby najbardziej uzasadnione, nie mogą być brane pod uwagę. Organ II instancji stwierdził, że nie można wznowić postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta R. w trybie art. 145a k.p.a., gdyż nie spełniony został warunek złożenia wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Kolegium wskazało, że W. G., pomimo pisma organu I instancji z dnia 25.07.2007 r. wzywającego do sprecyzowania wniosku z dnia 3.07.2006 r., nie wskazał konkretnych numerów i dat decyzji, których wznowienia postępowania żądał. Określił jedynie przedział czasowy od 1.01.2002 do 30.06.2006 r. W tej sytuacji przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego objęte zostały wszystkie ostateczne decyzje Burmistrza Miasta R. przyznające stronie dodatki mieszkaniowe w okresie od 1.12.2001 r. do 30.06.2006 r. Zainteresowany w dniu 8.10.2007 r. osobiście zapoznał się z aktami sprawy i w tej części nie wniósł zastrzeżeń. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podał, że powyższa decyzja jest niesprawiedliwa, podjęta bez dokładnej analizy faktów i przepisów. Podniósł, że zarzut SKO, iż nie sprecyzował swojego wniosku z dnia 3 lipca 2006 r. jest bezpodstawny, ponieważ przez cały okres od 1 stycznia 2002 r. do 30 czerwca 2006 r. pobierał dodatki mieszkaniowe. Ponadto skarżący podniósł, że stanowiska SKO w S. co do przywrócenia terminu wykluczają się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie. Powtórzyło argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazało, że skarżący myli pojęcia "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" z "przywróceniem terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane została po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 577/06. Stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, iż w omawianym wyroku Sąd zalecił organom administracji dokładne ustalenie treści żądania skarżącego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji wykonując zalecenie Sądu, wezwał skarżącego do sprecyzowania swojego wniosku z dnia 3 lipca 2006 r. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2007 r. skarżący potwierdził, iż żąda wznowienia postępowania w sprawie wyrównania dodatków mieszkaniowych za okres od 1 stycznia 2002 r. do 30 czerwca 2006 r. Ponadto w powyższym piśmie skarżący zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, uzasadniając go tym, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jego winy, o wyroku Trybunału Konstytucyjnego dowiedział się z prasy i następnego dnia złożył stosowne pismo w Urzędzie Miasta w R. Zauważyć należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 kpa. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, po wyroku WSA z dnia 25 kwietnia 2007 r., organ I instancji przyjmując, że żądanie skarżącego dotyczy wyłącznie wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa art. 145a § 1 k.p.a., naruszył wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącego z dnia 8 sierpnia 2007 r., stanowiąca sprecyzowanie żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 3 lipca 2006 r., jednoznacznie wskazywała, iż skarżący wnosi także o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatków mieszkaniowych. Tak więc pismo skarżącego z dnia 8 sierpnia 2007 r. stanowiło w swej istocie również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a. Organ I instancji, przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku strony o przywrócenie terminu, wydał decyzję w oparciu o przepisy art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145a § 1 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania uznając, iż zasadnie organ I instancji odmówił wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu. Organ II instancji wprawdzie zgodził się z zarzutem strony, iż organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie przywrócił uchybionego terminu, jednak stwierdził, że nieprawidłowość ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem nie stanowi ona takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji, oraz że nie można przychylić się do prośby skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, gdyż jest on terminem nieprzywracalnym. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jest błędne. Termin złożenia skargi o wznowienie postępowania jest terminem procesowym, co wynika z brzmienia art. 145a § 2 k.p.a., w którym położony jest akcent na dopełnienie w terminie czynności procesowej, a nie na stronę materialną, dopuszczalności ponownego żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Tę stronę materialną terminu reguluje art. 146 § 1. W razie zatem uchybienia terminu strona może bronić się wnosząc prośbę o przywrócenie terminu (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 649). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został rozpoznany. Dopiero po ostatecznym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organy administracji mogły odnieść się do samego wniosku o wznowienie postępowania w sprawach dodatków mieszkaniowych. Wydanie, jak w tej sprawie, decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 58 i 59 k.p.a. – narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosując się do powyższych rozważań Sądu i wskazanych przepisów rozpatrzą wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że w sytuacji gdy intencją strony jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to istnieje konieczność rozpoznania tego wniosku w pierwszej kolejności. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. e.k.