III SA/Łd 1/14

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku sprawy ze skargi Z. J. –N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o przyznanie i wypłatę rekompensaty 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej Z. J. – N. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 4) przyznaje adwokat J. Z. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat J. Z. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 1/14 UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Z. J. N. wniosła do Wójta Gminy Z. wniosek o rozpatrzenie krzywdy jakiej doznała w latach 1956, wynikającej z bezprawnego zdaniem wnioskodawczyni przejęcia gospodarstwa rolnego jej rodziców, na podstawie sfałszowanego zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w B. k/ Z. z dnia [...] r., którego kserokopię załączyła do wniosku. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie wnosi o zwrot przejętej ziemi, a jedynie o małą rekompensatę w postaci małego domu i małej działki na wsi, ewentualnie o środki finansowe na zakup powyższego. Postanowieniem z dnia [...] r. , nr [...] wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wójt Gminy Z. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy w latach 1956. Uzasadniając wskazał, że sprawa z wniosku strony nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Odszkodowawcze roszczenia o charakterze cywilno-prawnym winny być dochodzone przez stronę w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na powyższe postanowienie Z. J. N. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W ocenie skarżącej Urzędy Państwowe – Urząd Gminy ponosi chociaż moralną odpowiedzialność za swych poprzedników z lat Polski Ludowej. Oświadczyła, że jest inwalidą wojennym I grupy i posiada uprawnienia kombatanckie. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. 1. uchyliło zaskarżone postanowienie; 2. stwierdziło, że nie ma organu administracji właściwego do załatwienia sprawy przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy w latach 1956, bowiem nie ma normy praw amaterialnego, która dawałaby podstawę do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, gdyż sprawa taka ma charakter sprawy cywilnej; 3. wyjaśniło, że w przypadku sprawy cywilnej podmiot odpowiedzialny (np. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie – gmina, powiat, samorządowe województwa) albo składa oświadczenie woli o przyjęciu odpowiedzialności, o uznaniu roszczenia i wypłaca należne odszkodowanie, albo składa oświadczenie woli, że odmawia przyjęcia roszczenia, nie uznaje roszczenia; 4. wyjaśniło, iż w przypadku sporu między podmiotem odpowiedzialnym (np. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego samodzielnie występującą samorządowe województwo, gmina, powiat) a osobą uprawnioną do domagania się przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy jest sąd powszechny; 5. zwróciło pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy powołując definicję sprawy administracyjnej zawartą w art. 1 K.p.a. wskazał, że Wójt Gminy Z. prawidłowo stwierdził, że sprawa z wniosku skarżącej dotycząca przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy nie może być załatwiona w drodze postępowania administracyjnego. Powołany powyżej przepis nie ma bowiem zastosowania do indywidualnych spraw, które nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Żądanie w takich sprawach, doręczone organowi administracji, nie wszczyna postępowania i nie ma podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z uwagi na cywilno–prawny charakter sprawy winna być ona rozpoznana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jednakże w ocenie Kolegium organ I instancji nieprawidłowo zastosował normę zawartą w art. 61a § 1 K.p.a. Winien bowiem zastosować przepis art. 66 § 3 K.p.a. zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tym samym w ocenie Kolegium Wójt Gminy Z. powołując przepis art. 66 § 3 K.p.a. powinien zwrócić stronie pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r. , bądź (czy też jednocześnie) złożyć oświadczenie woli o odmowie przyjęcia odpowiedzialności, bądź wskazać, że w jego ocenie odpowiedzialność za szkodę ponosi inny podmiot. Z. J. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uzasadniając podtrzymała dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 21 stycznia 2014 r. do akt sprawy wpłynął wniosek skarżącej, złożony na urzędowym formularzu PPF o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1/14 Referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata. W zakresie dotyczącym zwolnienia od kosztów sądowych wniosek oddalił. W dniu 13 marca 2014 r., na rozprawie ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej popierał wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione. Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a,. Wójt Gminy Z. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania rekompensaty za wyrządzone krzywdy w latach 1956. Uzasadniając wskazał, że sprawa z wniosku strony nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Odszkodowawcze roszczenia o charakterze cywilno-prawnym winny być dochodzone przez stronę postępowaniu przed sądem powszechnym Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po wpłynięciu zażalenia Z. J. N. wydało postanowienie o uchyleniu w całości postanowienia Wójta Gminy Z. i orzekło o zwrocie pisma z dnia 8 kwietnia 2013r. biorąc za podstawę art. 66 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że po wpłynięciu zażalenia organ odwoławczy winien podjąć czynności ustalające czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym, organ wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, albo o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. W przypadku, gdy nie występują negatywne przesłanki organ odwoławczy przystępuje do merytorycznego rozpoznania zażalenia i wydaje postanowienie określone w art. 138 k.p.a. Na zasadzie art. 144 k.p.a. przepis ten organ odwoławczy stosuje odpowiednio. W tym miejscu godzi się podnieść, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.) Z kolei jak wynika z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analiza usytuowania oraz treści powyższych przepisów wskazuje, że zostały one umieszczone w Dziale II, Rozdziale 1 k.p.a., zatytułowanym "Wszczęcie postępowania". Regulują one odrębne kwestie procesowe i są zaskarżalne w drodze zażalenia. Oznacza to, że obydwa te przepisy mają zastosowanie w fazie wszczęcia postepowania, przy czym powołany przepis art.66 § 3 k.p.a. odnosi się do działań organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, albo gdy właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po wniesieniu zażalenia od postanowienia nie mogło wydać postanowienia o zwrocie postanowienia czym naruszyło prawo – art. 66 k.p.a. Postępowanie organu odwoławczego jest zaprzeczeniem stanowiska tego organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyraziło w nim prawidłowy pogląd, że Wójt Gminy Z. w okolicznościach przedmiotowej sprawy winien wydać postanowienie o zwrocie wniosku z dnia 8 kwietnia 2013r. Wydane zatem przez organ odwoławczy w toku postępowania zażaleniowego postanowienie o zwrocie podania narusza art. 66 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 15 k.p.a. W tym miejscu należy podnieść, że kompetencje organu odwoławczego, nie sprowadzają się do badania postanowienia pierwszoinstancyjnego i poprzedzającego go postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem. Taka ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej postanowieniem organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. Organ odwoławczy nie jest jednak uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Między innymi zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Dokonując we własnym zakresie, tj. bez uprzedniego stanowiska organu niższej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., o zwrocie pisma organ odwoławczy wyszedł poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, który na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Cytowany w treści postanowienia Kolegium art. 66 § 3 k.p.a. wyraźnie przyznaje kompetencje zwrotu podania - organowi "do którego podanie wniesiono" i przewiduje możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. Tymczasem do Kolegium wpłynęło zażalenie, a nie podanie i jak wynika z zaskarżonego postanowienia podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie jest ostateczne. Oznacza to, że Kolegium pozbawiło skarżącą prawa do jednej instancji, co przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i 250 p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a. k.p.