III SA/Łd 1013/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant: Marcin Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. F. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza policji ze służby 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny; 2. orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. T.F. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w P. o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 29 grudnia 2011 r. ze względu na nabycie praw emerytalnych oraz orzeczenie przez komisję lekarską o jego nieprzydatności do służby (raport z dnia 17 listopada 2011 r.). Rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. z 2007 r., Dz. U. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 107 § 4 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), Komendant Miejski Policji w P. zwolnił T.F. ze służby w Policji z dniem 29 grudnia 2011 r. Organ wskazał, że ww. policjant jest uprawniony do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i art. 117 ust. 1 ustawy o Policji. Ponadto organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od sporządzenia uzasadnienia, gdyż rozstrzygnięcie uwzględnia w całości żądanie strony. Od powyższego rozkazu odwołał się T.F. Strona wniosła o uchylenie niniejszego rozkazu i zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 1 lutego 2012 r. T. F. podniósł, że jego pierwotne żądanie wyrażone w pisemnym raporcie skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w P. dotyczyło zwolnienia go ze służby w Policji z dniem 29 grudnia 2011 r., jednak po przemyśleniu całej sprawy zmienił zdanie. Uznał, że odpowiednim dla niego terminem zwolnienia będzie 1 lutego 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. nakłada obowiązek na przełożonego właściwego w sprawach osobowych do wykonania czynności związanych ze zwolnieniem ze służby policjanta, który pisemnie wystąpił o rozwiązanie stosunku służbowego. Jednocześnie ustawodawca sprecyzował termin rozwiązania stosunku określając go na okres do 3 miesięcy od daty wystąpienia przez funkcjonariusza z tym żądaniem. Komendant Miejski Policji w P., będąc związany żądaniem strony nie mógł postąpić inaczej jak zwolnić zainteresowanego ze służby w Policji. Właściwym wydaje się działanie organu I instancji polegające na uwzględnieniu terminu zawartego w treści żądania, gdyż w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające wskazanie innego niż wskazany przez stronę termin. Ponadto zainteresowany nie mógł dalej pełnić służby ze względu na orzeczenie komisji lekarskiej MSWiA w Ł. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę do obligatoryjnego rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Przepis ten określa bowiem, iż w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską policjanta zwalnia się ze służby. Przywołany przepis zawiera w sobie nakaz podjęcia określonego działania w przypadku zaistnienia pewnego stanu faktycznego. W tej sytuacji organ administracji nie dokonuje już kontroli orzeczenia, które legło u podstaw uruchomienia tego postępowania, lecz ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania. Stosując ten przepis należy mieć również na uwadze treść przepisu art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z policjantem niezdolnym do służby nie można bez jego zgody rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu. Powołany przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter ochronny i gwarantuje policjantowi pozostawanie w służbie przez 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. Ponadto organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż asp. szt. T.F. przebywał przed zwolnieniem ze służby w Policji na zwolnieniu lekarskim od dnia 14 października 2011 r. oraz zgłosił pisemne wystąpienie raportem z dnia 17 listopada 2011 r. Analizując treść odwołania strony organ stwierdził, iż nosi ona znamiona cofnięcia złożonego wcześniej oświadczenia woli. Strona nie wskazała jednak przyczyn lub okoliczności uzasadniających zmianę złożonego oświadczenia. Uznanie możliwości odwołania złożonego uprzednio oświadczenia woli po wydaniu decyzji administracyjnej w postaci rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby prowadziłoby do jego uchylenia i umorzenia postępowania, co jest nie do pogodzenia z istotą i skutkami prawnymi tego aktu. Ze względu na brak uregulowań prawnych w przepisach materialnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy, w zakresie możliwości cofnięcia oświadczenia woli należy posiłkować się, w drodze analogii (analogia iuris) odpowiednimi regulacjami z innych dziedzin prawa np. wynikającymi z kodeksu cywilnego, mianowicie z art. 61 k.c. W rozpoznawanej sprawie adresat wystąpienia z dnia 17 listopada 2011 r. zapoznał się z jego treścią w dniu złożenia oświadczenia przez asp. szt. T.F. Z uwagi na fakt, iż do organu I instancji przed wydaniem decyzji o zwolnieniu zainteresowanego ze służby nie wpłynęła prośba o wycofanie oświadczenia woli, organ uznał, że złożone wcześniej oświadczenie jest wiążące i w tym stanie rzeczy wydał zaskarżoną decyzję. Złożenie przez skarżącego w odwołaniu od decyzji wystąpienia dotyczącego zmiany/wycofania złożonego wcześniej oświadczenia o zwolnieniu go ze służby w Policji, w myśl art. 61 k.c. było bezskuteczne. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika też, by istniały podstawy do uznania, że oświadczenie woli złożone przez asp. szt. T.F. w dniu 17 listopada 2011 r. dotknięte było wadą umożliwiającą uchylenie się od jego skutków. Zresztą sam skarżący nie podnosi takich argumentów. Organ uznał, że skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli. Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wskazał, że z uwagi na prawomocne orzeczenie nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Ł., którym asp. szt. T.F. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą, wymieniony funkcjonariusz nie może wykonywać jakichkolwiek czynności służbowych. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zaistniały przesłanki przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji i przychyleniem się do żądania strony zawartego w odwołaniu z dnia 3 stycznia 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa procesowego zawartych w art. 6, 7, 10, 77 k.p.a.; naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji; naruszenie w rozkazie personalnym nr 204 nowego terminu zwolnienia ze służby, tj. z datą wdania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] r. nr [...]. Organ wskazał, że uznając decyzję organu I instancji za słuszną powinien ją uchylić w części dotyczącej terminu zwolnienia, ustalić nowy termin w przyszłości, a w pozostałej części utrzymać ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.). W myśl art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego takiego wystąpienia. Zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma zatem charakter obligatoryjny, gdyż ustawodawca użył w nim sformułowania "zwalnia się". Zauważyć przy tym należy, że zwolnienie ze służby jest w tym przypadku konsekwencją złożenia oświadczenie woli o wystąpieniu funkcjonariusza ze służby. Przyjęta w tym przepisie konstrukcja stanowi potwierdzenie zasady dobrowolności służby w policji, nie oznacza to jednak, że organ policji nie ma wpływu na określenie daty zwolnienia funkcjonariusza za służby. W przypadku złożenia wniosku o zwolnienie ze służby organ policji ma swobodę, by - w zależności od aktualnych potrzeb służby – określić datę zwolnienia, z zastrzeżeniem, że dzień zwolnienia ze służby nie może nastąpić po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Wskazać również należy, że wynikająca z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji obligatoryjność będzie mieć miejsce tylko wówczas, gdyby w terminie, o którym mowa w tym przepisie, nie zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby na innej podstawie. Jak wynika z akt sprawy podobna sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w dniu, w którym skarżący złożył rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby, orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Ł. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby, co stanowi obligatoryjną podstawę do zwolnienia ze służby (art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Przepis ten pełni rolę ochronną wobec funkcjonariusza, zbliżoną nieco do ochrony stosunku pracy pracownika przewidzianego w art. 41 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę w czasie urlopu pracownika, a także w czasie innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy, jeżeli nie upłynął jeszcze okres uprawniający do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił pisemne wystąpienie ze służby, a zatem zwolnienie go ze służby mogło nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4 k.p.a.). W tym miejscu wskazać należy, że stwierdzenie, czy decyzja spełnia określony w przepisie warunek, należy do strony postępowania. Kodeks nie przewiduje w tym zakresie działania organu administracji publicznej, nie uprawnia go do takiej oceny ani w treści wydanej decyzji (choć charakterystycznym elementem może być odstąpienie od uzasadnienia decyzji w przypadku przewidzianym w art. 107 § 4 k.p.a.), ani w postaci odrębnej czynności. Kontynuowanie dobrowolnego wykonania decyzji jest uzależnione od zachowania się strony (stron) postępowania. Jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji którakolwiek ze stron (także jedyna strona postępowania) wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to bowiem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony (stron) (patrz: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Wydanie III. Komentarz do art. 130 k.p.a., opublikowano LEX 2010). W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji niedostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 k.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Podkreślić też należy, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje ona bowiem istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. W konsekwencji decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, który się od niej odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (lex retro non agit). Organ odwoławczy uznając decyzję pierwszoinstancyjną za słuszną powinien uchylić ją w części dotyczącej terminu zwolnienia, ustalić nowy termin w przyszłości, a w pozostałej części utrzymać jaw mocy (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2931/00 - Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA. W niniejszej sprawie, określenie w rozkazie personalnym z dnia [...] r. zwolnienia skarżącego ze służby z dniem 29 grudnia 2011 r. było zgodne z żądaniem strony. Dlatego też, jak wskazał Komendant Miejski Policji w P., powyższy rozkaz podlegał wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Mimo że w takiej sytuacji wniesienie odwołania od rozkazu personalnego mogłoby wydawać się nieuzasadnione, to jednak odwołanie to było dopuszczalne i skarżący je złożył. Z chwilą zaś wniesienia odwołania wykonanie rozkazu zostało wstrzymane (art. 130 § 2 k.p.a.). Wobec powyższego organ odwoławczy powinien tak określić datę zwolnienia skarżącego ze służby, aby przypadała ona po wydaniu rozkazu przez ten organ. Tak się jednak nie stało, gdyż zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia 30 stycznia 2012 r. utrzymano w mocy rozkaz personalny organu I instancji określający datę zwolnienia skarżącego ze służby na dzień 29 grudnia 2011 r. i nie określono nowej daty zwolnienia ze służby. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu do czasu uprawomocnienia się wyroku. bg