III SA/Łd 1028/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje radcy prawnemu A. J. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego pod adresem [...], ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oraz kwotę 17,- (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i nakazuje wypłacić powyższe kwoty radcy prawnemu A. J. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł., cofnął A. R. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną w dniu [...] r., zobowiązując jednocześnie do jej zwrotu w terminie 7 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia dowołania. SKO w Ł. ustaliło, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. została doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 22 maja 2009 r., natomiast odwołanie strony zostało złożone w dniu 18 czerwca 2009 r. Z zestawienia dat doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i daty złożenia odwołania, zdaniem SKO wynika, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a, co obligowało organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO w Ł. podkreśliło, że późniejsze doręczenie decyzji organu I instancji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy decyzja została doręczona stronie w trybie zastępczym nie powoduje otwarcia na nowo terminu do wniesienia odwołania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazał, iż nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, ponieważ decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku otrzymał w dniu 4 czerwca 2009 roku, natomiast odwołanie wniósł z zachowaniem 14-dniowego terminu, w dniu 18 czerwca 2009 roku. Wniósł o ponowne rozpatrzenie odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 473/09, oddalił skargę A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, iż z załączonych do akt administracyjnych dokumentów bezspornie wynika, że przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji awizowano w dniu 8 maja 2009 r. Zawiadomienie o pozostawieniu awizowanej przesyłki w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W związku z nieodebraniem jej przez adresata we wskazanym terminie awizowano przesyłkę ponownie w dniu 18 maja 2009 r. Zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 25 maja 2009 r. Od daty zatem pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło pełne 14 dni. W takiej sytuacji doręczenie nastąpiło z upływem okresu 14 dni, czyli w dniu 22 maja 2009 r. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że z uwagi na przeciągające się postępowania reklamacyjne w sprawie doręczenia decyzji z dnia [...] r., organ pierwszej instancji przesłał ponownie skarżącemu swoją decyzję, nie spowodował ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy prawny skutek procesowy doręczenia nastąpił w trybie art. 44 k.p.a. Powyższy wyrok A. R. zaskarżył w całości skargą kasacyjną i wniósł o jego uchylenie i zmianę poprzez uwzględnienie skargi albo uchylenie go w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Objętemu skargą kasacyjną wyrokowi skarżący zarzucił: naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na: – błędnej wykładni przepisu art. 44 § 2-4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest zastosowanie do nieprawidłowo doręczonej przesyłki pocztowej i przyjęcie, iż doręczenie decyzji było skuteczne; - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi A. R. w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. przez uznanie, iż doręczenie zastępcze decyzji spełniało wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta Ł. z dnia [...]r. organ zareklamował pierwszą przesyłkę, czyli tę z dnia 8 maja 2009 r., albowiem listonosz doręczający przesyłkę nie wypełnił czytelnie zwrotnego potwierdzenia odbioru, a ponadto brakowało podpisu listonosza, informacji o dacie i miejscu doręczenia awizo. W świetle powyższego nie można zatem uznać, że nastąpiło prawidłowe doręczenie zastępcze pierwszej przesyłki. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę przytoczonej okoliczności, błędnie przyjmując, że doręczenie zastępcze było skuteczne, zaś ponowne doręczenie nie powoduje otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Nieprawidłowe doręczenie przesyłki wyłącza domniemanie doręczenia. Zgodnie z wykładnią art. 44 k.p.a. dla ustalenia, czy zastępcze doręczenie może być uznane za skuteczne, konieczne jest w pierwszym rzędzie poczynienie przez organ, ustaleń faktycznych co do prawidłowości doręczenia przesyłki. W omawianym przypadku pracownik poczty popełnił błąd polegający na nieczytelnym wypełnieniu zwrotnego poświadczenia odbioru, braku podpisu listonosza i braku informacji o dacie i miejscu doręczenia awizo. Braki te organ uznał za istotne na tyle, że reklamował przesyłkę, a następnie nadał ją powtórnie. Nie można zatem nie uwzględnić tej okoliczności przy ocenie skuteczności pierwszego doręczenia. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 794/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Łodzi, orzekając jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a) o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Podzielono postawiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez skargi A. R. w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wysłana A. R. w dniu 6 maja 2009 r., przesyłka była dwukrotnie awizowana, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jednak informacji listonosza o dacie i miejscu doręczenia awiza, jest ono nieczytelnie wypełnione oraz brak jest na nim podpisu listonosza. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wziął pod uwagę powyższe okoliczności, choć powinien był to zrobić badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało już wyjaśnione, że dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Konieczne jest więc dokonanie przez doręczyciela wszystkich czynności łącznie przewidzianych tym przepisem, by można było uznać przesyłkę za skutecznie doręczoną w trybie zastępczym. Organ I instancji miał wątpliwości czy przesyłka została w tym trybie doręczona i zarządził jej reklamację a nadto ponowne doręczenie decyzji. Sąd I instancji nie rozważył czy w tych okolicznościach były podstawy do przyjęcia, iż organ prawidłowo w niniejszej sprawie zastosował 44 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepis postępowania a mianowicie art. 44 i 134 kpa i to naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, iż sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011r. w sprawie II GSK 794/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 grudnia 2009r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z treścią art.190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa, o której mowa w wymienionym przepisie obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. W uzasadnieniu wyroku w spr. II GSK 794/10 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "....zasadnie skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że na dowodzie doręczenia decyzji z dnia z dnia [...] r. brak jest informacji o dacie i miejscu pozostawienia awizo, jest ono nieczytelnie wypełnione oraz brak jest na nim podpisu listonosza. Zwrócić należy uwagę, że warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wysłana skarżącemu w dniu 6 maja 2009 r., przesyłka była dwukrotnie awizowana, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jednak informacji listonosza o dacie i miejscu doręczenia awiza, jest ono nieczytelnie wypełnione oraz brak jest na nim podpisu listonosza. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wziął pod uwagę powyższe okoliczności, choć powinien był to zrobić badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Zasadne jest zatem wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że Sąd I instancji nie zbadał wnikliwie, czy doręczenie zastępcze decyzji spełniało wymogi wynikające z art. 44 k.p.a.". NSA podniósł nadto, iż "...podkreślenia wymaga, że przewidziany w art. 44 k.p.a. sposób doręczenia oparty jest na konstrukcji fikcji prawnej. Adresat pisma może się uchylić od skutków prawnych doręczenia dokonanego w powyższym trybie wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jego zastosowanie. Materialnoprawne skutki doręczenia pisma stronie, oparte na domniemaniu mogą powstać tylko po dokładnym spełnieniu warunków określonych przepisem ustawowym (art. 44 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało już wyjaśnione, że dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Konieczne jest więc dokonanie przez doręczyciela wszystkich czynności łącznie przewidzianych tym przepisem, by można było uznać przesyłkę za skutecznie doręczoną w trybie zastępczym". Jak trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku dla uznania skutecznego doręczenia zastępczego konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art.44 kpa. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby przesłanki te zostały spełnione. Należy zaznaczyć, iż pierwsze potwierdzenie odbioru przesyłki nie zostało prawidłowo wypełnione. Brak było bowiem podpisu listonosza oraz daty i miejsca doręczenia awiza. Po złożonej reklamacji potwierdzenie odbioru uzupełniono lecz w miejscu daty i czytelnego podpisu doręczającego znajduje się pieczęć "p.o. Kierownika Oddziału Nadzoru i Kontroli mgr M. M." z nieczytelnym podpisem oraz obok adnotacja dokonana pismem ręcznym "PILNE !!! Otrzymałem 19/06/2009". Na prawej stronie potwierdzenia jest jednocześnie adnotacja dokonana pismem ręcznym, drukowanymi literami "LISTONOSZ S.". Analiza uzupełnionego potwierdzenia odbioru wskazuje, iż jest ono nieczytelnie wypełnione. Nie wiadomo kto dokonał tego uzupełnienia, dlaczego po prawej stronie jest adnotacja drukowanymi literami "LISTONOSZ S." i czy jest to podpis tego listonosza oraz brak jest daty wykonania czynności przez doręczającego (w dolnym prawym rogu potwierdzenia). Nie wiadomo również dlaczego na potwierdzeniu jest pieczęć M. M. zaś obok niezrozumiała jest adnotacja dokonana pismem ręcznym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II GSK 794/10 uznał, iż potwierdzenie odbioru jest nieczytelnie wypełnione, brak jest na nim podpisu listonosza oraz informacji o dacie i miejscu doręczenia awiza. Z wyroku tego wynika, iż takie potwierdzenie nie spełnia wymogów doręczenia zastępczego określonego w art.44 kpa. NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy zlecił Sądowi I instancji dokonanie oceny czy w stanie faktycznym sprawy – uwzględniając stanowisko NSA – zostały spełnione warunki przewidziane w art.44 kpa. Sąd w obecnym składzie uznał, iż przesłanki, o których mowa w art.44 kpa nie zostały spełnione. Potwierdzenie odbioru przesyłki jest nieczytelnie wypełnione, brak jest daty wykonania czynności przez doręczyciela, nie wiadomo czy znajduje się na nim podpis doręczyciela a ponadto potwierdzenie to zawiera różne i niejasne adnotacje sporządzone pismem ręcznym. Z potwierdzenia tego nie wynika, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art.44 kpa. Aby można uznać, iż miało miejsce skuteczne doręczenie zastępcze muszą istnieć nie budzące wątpliwości dowody potwierdzające spełnienie warunków wymienionych w art.44 kpa. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że warunki te zostały spełnione a więc nie można uznać, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego przesyłki. Organ odwoławczy naruszył przepis art.44 i 134 kpa co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art.250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z § 14 ust.2 pkt.1c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej prze radcę prawnego ustanowionego z urzędu(Dz.U. nr 163 poz.1349 z późn. zm.) sąd przyznał radcy prawnemu A. J. kwotę 312,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie radcy prawnego, 52,80 zł – podatek od towarów i usług oraz 17 zł – opłata skarbowa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien ponownie ocenić czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego, o którym mowa w art.44 kpa uwzględniając rozważania zawarte w wyroku NSA w sprawie II GSK 794/10 oraz w niniejszej sprawie. Należy przy tym wziąć pod uwagę treść art.153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. A. B.