III SA/Łd 103/12

Dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Krzemieniewska sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi V. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku V.L. z dnia [...]r. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia – stypendium, odmówił umorzenia pobranego świadczenia w wysokości 2.588 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że decyzją [...] r. orzeczono o konieczności zwrotu przez VL nienależnie pobranego świadczenia – stypendium, za okres od dnia [...] r. w kwocie brutto 2.588 zł., z powodu pobierania zasiłku stałego z MOPS. Strona odwołała się od tej decyzji. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] r. przekazał według właściwości rzeczowej Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy Nr 2 w Ł., działającemu z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., pismo VL z dnia [...]. stanowiące m.in. wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. powiadomił stronę o terminach wizyt, celem złożenia stosownych oświadczeń oraz dostarczenia dokumentów świadczących o sytuacji majątkowej, materialnej, rodzinnej i zdrowotnej. Strona nie zgłosiła się do urzędu pracy i nie złożyła stosownych oświadczeń i dokumentów, nie wykazując zainteresowania sprawą. Jedynie w dniu [...] r., wezwana w celu zapoznania się z aktami sprawy, stawiła się w siedzibie organu lecz nie wyraziła woli zapoznania się z aktami. Organ I instancji uznał, iż z winy zobowiązanej brak jest możliwości zbadania okoliczności uzasadniających umorzenie należności. Strona nie stawiła się na wezwania i nie przedstawiła dokumentów obrazujących jej sytuację materialną i rodzinną. Wobec powyższego brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Przy podejmowaniu decyzji organ wziął pod uwagę negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia w Ł. z dnia [...] r. w kwestii umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. VL odwoła się od decyzji organu I instancji do Wojewody Ł. Z treści odwołania wynika, że strona nie zgadza się z decyzją, a ponadto zarzuca brak jej uzasadnienia. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 16 § 1, art. 75, art. 77, art. 80, art. 63 § 1 -3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 i ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. z 22008 r. nr 69, poz. 415 z późn. zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję wyjaśnił, że podstawą materialno prawną wydania orzeczenia w niniejszej sprawie jest art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Decyzje wydawane w oparciu o powyższą regulację należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, że po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przez organ normy prawnej. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym i wnikliwym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie rzetelnego i wnikliwego postępowania oznacza, że organy administracji powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organy powinny na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Uznaniowość nie oznacza bowiem całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu. Takie obowiązki organu administracji wynikają z treści art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. W myśl art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne zobowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeśli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie pozwala na realizacje tego zobowiązania w całości lub części, może on skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. Wykładnia art. 76 ust. 7 ustawy wskazuje, że instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo i to jedynie w sytuacji, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie żądanej kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Osoba zobowiązana ubiegająca się o umorzenie należności, powołująca się na brak możliwości spłaty, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organom administracji stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Nie oznacza to jednak, ze w takiej sytuacji ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie a organy administracji są zwolnione z obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W przypadku gdy strona złożyła wniosek o umorzenie żądanej od niej należności powołując się na swoją trudną sytuację materialna i rodzinną, ale swoich twierdzeń nie udokumentowała, to obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, zebranie materiału dowodowego i jego ocena, pod kątem zaistnienia przesłanek umorzenia należności, o których mowa w art. 76 ust. 7 ustawy. W takim wypadku organ nie może przerzucać obowiązku zebrania materiału dowodowego na stronę i wydać w takiej sytuacji decyzję odmowną. Strona ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. i Wojewody Ł. z dnia [...]r. została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego stypendium. Obecnie wnosi o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Jednakże mimo skierowanych do niej wezwań nie wykazała w żaden sposób, iż jej sytuacja rodzinna i materialna nie pozwala na zwrot tego świadczenia. Organ odwoławczy uznał za błędne stanowisko prezentowane przez organ I instancji, iż fakt nie udokumentowania przez stronę okoliczności powołanych we wniosku zwalnia organ I instancji z obowiązku przeprowadzenia w sprawie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i zebrania materiału dowodowego pozwalającego na ocenę istnienia bądź braku przesłanek umorzenia. Ponadto negatywna opinia powiatowej rady zatrudnienia nie jest wiążąca dla organu i nie może stanowić samoistnej podstawy wydania decyzji negatywnej dla strony. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda Ł.wskazał, że organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie powinien ustalić dokładnie sytuację życiową i materialną VL. Należy wezwać stronę ponownie do udokumentowania jej sytuacji życiowej i materialnej. Skarżąca powinna organom zatrudnienia okazać dokumenty, z których będzie wynikać czy posiada dochody i z jakiego tytułu, czy posiada majątek ( ruchomości, nieruchomości) pozwalający na przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, kto pozostaje na jej utrzymaniu, z kim prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i jakie ponosi wydatki niezbędne do jej utrzymania. Jeżeli strona nie udokumentuje swojej sytuacji życiowej i materialnej organ I instancji zwróci się do ośrodka pomocy społecznej właściwego dla jej miejsca zamieszkania o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ I instancji powinien ustalić również czy skarżąca aktualnie korzysta z pomocy materialnej ze środków pomocy społecznej, a jeśli tak to z jakich form pomocy i w jakiej wysokości. Z akt sprawy wynika m.in. okoliczność prowadzenia na wniosek skarżącej postępowania egzekucyjnego przeciwko WS z tytułu zaległych alimentów. Należy zatem wyjaśnić, czy to postępowanie nadal jest prowadzone przez komornika i czy jest skuteczne. Istotne jest także ustalenie w organie ewidencyjnym kto wspólnie ze skarżącą zamieszkuje. Jeżeli są to osoby pełnoletnie, to należy je przesłuchać w charakterze świadków na okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącą. W przypadku prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego wymaga wyjaśnienia wysokość dochodów tych osób i opłat niezbędnych do utrzymania. Do odwołania został dołączony akt urodzenia KC. Wymaga ustalenia jaką okoliczność skarżąca chciała udokumentować przedkładając organom zatrudnienia ten dokument i kim jest KC, czy zamieszkuje ze skarżącą i prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe. VL wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody Ł.nie zgadzając się z jej treścią. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprecyzowała swoje żądanie, wnosząc o umorzenie należności. Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst. jedn. Dz.U. 2012.270 – dalej: p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż sąd administracyjny nie jest władny uwzględnić żądania skarżącej i umorzyć nienależnie pobrane przez nią świadczenie. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia – jak żąda skarżąca –lecz jedynie kontroluje działalność organu administracji. Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sadowoadministracyjną. W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że brak udokumentowania przez skarżącą okoliczności uzasadniających umorzenie nienależnie pobranego świadczenia nie zwalniał organu I instancji z obowiązku przeprowadzenia w sprawie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę istnienia bądź braku przesłanek umorzenia. Jeśli strona nie złożyła dokumentów i wyjaśnień żądanych przez organ administracji, to organ ten zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. ciężar dowodu obciąża organ administracji. Jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy materiał ten uzupełnić. W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał Wojewoda Ł., szereg istotnych okoliczności sprawy można ustalić występując do ośrodka pomocy społecznej oraz organów ewidencyjnych. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Decyzja taka może być podjęta przez organ wyłącznie w tej sytuacji, gdy z uwagi na uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno w całości lub w znacznej części zostać ponownie przeprowadzone. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe ( v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. II GSK 1065/09 – System Informacji Prawnej LEX nr 746056). Wojewoda Ł. uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazał, że na etapie postępowanie przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji tych uchybień nie ustalono okoliczności sprawy w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o umorzenie świadczenia pobranego przez skarżącą, z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. nr 69, poz. 415 ze zm.). Organ pierwszej instancji w zasadzie nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej. Wobec nieprzeprowadzenia przez ten organ postępowania dowodowego, organ odwoławczy nie mógł ocenić czy strona spełnia warunki uzasadniające umorzenie pobranych przez nią nienależnie świadczeń. Podjęcie decyzji w tym zakresie wymagało przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej strony. Tymczasem zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Wojewoda Ł. zasadnie zatem uchylił decyzję organu I instancji i prawidłowo określił w jakim zakresie i w jaki sposób organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. t.p.