III SA/Łd 1032/18

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 roku sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. E. S. pismem z 7 sierpnia 2018 roku wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie prowadzonego w stosunku do niego postępowania egzekucyjnego dotyczącego zaległości w podatku od nieruchomości. Do wniosku dołączył postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. – W. w Ł. z [...] z którego wynika, że na wniosek wierzyciela Gminy Ł. została przeprowadzona eksmisja strony z lokalu użytkowego położonego w Ł. przy ul. A 1. W ocenie strony egzekucja administracyjna obejmująca okres od 2011 do 2017 roku jest bezzasadna. Decyzjami z [...] oraz [...] Prezydent Miasta Ł. po wznowieniu postępowania uchylił decyzje podatkowe nakładające na stronę obowiązek zapłaty podatku od nieruchomości za lata 2012-2018. Postanowieniem z [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił E. S. umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że należności podatkowe za 2011 rok uległy przedawnieniu. Organ stwierdził, że koszty egzekucyjne i koszty upomnienia nie są świadczeniem ubocznym egzekwowanego obowiązku pieniężnego, lecz odrębnym zobowiązaniem, na które nie rozciągają się konsekwencje wygaśnięcia obowiązku skierowanego do egzekucji. W ocenie organu egzekucyjnego koszty należne w związku z czynnościami dokonanymi na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", przed wygaśnięciem dochodzonej zaległości podatkowej podlegają egzekwowaniu niezależnie od wygaśnięcia należności głównej. Organ podkreślił, że skoro podatek istniał w dacie wszczęcia egzekucji, późniejsze uchylenie decyzji nie stanowi, iż obowiązek w ogóle nie istniał w skonkretyzowanej wysokości. W treści zażalenia na powyższe postanowienie zobowiązany zarzucił naruszenie art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez ustalenie, że nie istnieją przesłanki do umorzenia postępowań egzekucyjnych oraz art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie przyjęto, iż skarżący nie regulował zobowiązań podatkowych, a utrata nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] Samorządowo Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na treść art. 59 § 1 - § 3 u.p.e.a., podkreślając, że pojęcie obowiązku, o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., obejmuje także obowiązek uiszczenia kosztów postępowania egzekucyjnego, wobec czego istnienie tych kosztów stanowi przeszkodę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Następnie, przytaczając treść art. 64c § 5 i art. 64c § 6 u.p.e.a., Kolegium zaznaczyło, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek uiszczenia kosztów postępowania egzekucyjnego podlega egzekucji administracyjnej. Zasadę przy tym stanowi, że koszty postępowania egzekucyjnego obciążają zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na treść art. 15 § 2 u.p.e.a. i zaznaczył, że obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia i koszty te również podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. W końcowej części decyzji Kolegium podkreśliło, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a późniejsze uchylenie decyzji stanowiących podstawę prawną tytułów wykonawczych, będące następstwem postępowania wznowieniowego, nie zmienia oceny legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł E. S. domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił niezgodność z prawem, zasadami współżycia społecznego oraz zaistniałym stanem faktycznym błędnie ustalonym przez organy administracyjne obu instancji wynikającym z niezbadania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności roszczenia objętego tytułem wykonawczym opartym na wadliwych decyzjach podatkowych, które zostały uchylone. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że decyzje podatkowe, które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego zostały uchylone jako oczywiście wadliwe w wyniku postępowania wznowieniowego. Powyższe świadczy o tym, że organ nie miał prawa wszczynać i prowadzić na ich podstawie postępowania egzekucyjnego. Skarżący zaznaczył, że to z winy organu doszło do wszczęcia egzekucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018r., poz. 2107.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 punkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); dalej "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Kontrolę we wskazanym wyżej zakresie sądy sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy, na wstępie wskazać wypada, że przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą pojawić się zarówno w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak i jeszcze przed jego wszczęciem. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu, a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. Przepis art. 59 u.p.e.a. nie ustanawia terminu do wnoszenia żądania wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zatem żądanie takie zobowiązany może wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, iż nie jest realizowany jego cel. Zgodnie natomiast z art. 60 § 1 u.p.e.a. (zd. pierwsze) umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 1 - 8 i 10 powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnić przy tym należy, że stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania, zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (por. uchwała NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FPS 8/13, publik. POP 2014/3/245-254). Tym samym następstwem umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przywrócenie stanu istniejącego przed wszczęciem egzekucji (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2009, s. 229; Lidia Klat – Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 336 i 337). Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W takim przypadku organ egzekucyjny, na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dokonując analizy ujętego w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. sformułowania obowiązek nie istniał, należy zwrócić uwagę na to, iż ustawodawca, nawiązując do okoliczności nieistnienia obowiązku, użył tego zwrotu w czasie przeszłym. Nieistnienie obowiązku (także w przeszłości) może oznaczać, że obowiązek ten w ogóle nie powstał. Chodzi tu zatem o przypadki, w których obowiązek w ogóle nie istniał albo też uchylono decyzję nakładającą obowiązek, zanim stał się on wymagalny (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2014 r. sygn.. akt II FSK 1525/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejsza podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 617/18 (publ. CBOSA), że pojęcie "obowiązku" w rozumieniu powołanego przepisu należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego - innymi słowy - obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie, którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. W rozstrzyganej sprawie z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązek podatkowy nie istniał w dacie wydania decyzji podatkowych i skierowania ich do egzekucji bowiem na skutek eksmisji z zajmowanego lokalu użytkowego skarżący nie był zobowiązany do opłacania podatku od nieruchomości w dacie wydania decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Zatem w rozstrzyganej sprawie mamy do czynienia z sytuacją w której obowiązek podatkowy nie istniał w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i okoliczność ta nie jest sporna między stronami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowany uznać należy pogląd po raz kolejny wyrażony w uchwale NSA z 26 lutego 2018 roku sygn. akt I FPS 5/17, że niedopuszczalność egzekucji, nieistnienie obowiązku oraz niewymagalność obowiązku stanowią bezwzględną przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a. (opubl. w ONSAiWSA2018/4/58). W rozstrzyganej sprawie rozważenia wymaga relacja pomiędzy umorzeniem postępowania egzekucyjnego z powodu przyczyny wymienionej w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a powoływanymi przez organy regułami ustalania kosztów egzekucyjnych, które powstały w następstwie czynności egzekucyjnych podjętych przez organ egzekucyjny, które w ocenie organu uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżącego. Odnosząc się do powyższej kwestii podkreślić należy, że w wyroku z 20 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1027/08 (publ. W LEX nr 508217) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa egzekucyjna posługuje się odrębnym trybem ustalania i pobierania kosztów określonym w przepisach jej Rozdziału 6 Działu I. Stąd też zakres podmiotowy i przedmiotowy umorzenia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., jak i innych przyczyn wymienionych w § 1 art. 59 u.p.e.a., dotyczyć może wyłącznie obowiązku określonego w art. 2 u.p.e.a., nie zaś kosztów postępowania egzekucyjnego. Normy wynikające z art. 59 u.p.e.a. nie zawierają odwołania do kosztów egzekucyjnych, w szczególności nie określają, by przeszkodą do umorzenia postępowania, w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, były okoliczności związane z ustalaniem i obciążaniem uczestników postępowania egzekucyjnego kosztami egzekucyjnymi. Przyjąć zatem należy, że okoliczności, że koszty egzekucyjne, przy egzekucji należności pieniężnych, są dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na należność pieniężną, obowiązek ich ponoszenia obciąża zobowiązanego już w trakcie egzekucji oraz korzystają one z pierwszeństwa w zaspokojeniu, w świetle wskazanych wyżej argumentów, nie uzasadnia stanowiska, że postanowienie o umorzeniu egzekucji z art. 59 § 3 u.p.e.a. nie może zostać wydane w sytuacji, gdy obowiązek podatkowy nie istniał w dacie wydania decyzji podatkowych stanowiących podstawę wystawienia tytułów egzekucyjnych w sprawie. W ocenie sądu organy egzekucyjne błędnie przyjęły w sprawie, że postanowienie o umorzeniu postępowania, w trybie art. 59 § 3 u.p.e.a., nie może zostać wydane z uwagi na zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego koszty. Spowodowało to przeniesienie sporu o zasadę ponoszenia kosztów egzekucyjnych na płaszczyznę rozstrzygnięcia o istocie prowadzonej egzekucji, choć zarówno przesłanka umorzenia egzekucji, jak i jej wpływ na toczące się postępowanie, co do obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, nie budziła wątpliwości i nie była w sprawie sporna. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a , które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do argumentacji powołanej w zaskarżonym postanowieniu dotyczącej okoliczności uchylenia decyzji podatkowych stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w rozstrzyganej sprawie w trybie wznowienia postępowania, wskazać należy, że kontroli sądu w tym postępowaniu uchyla się prawidłowość działań organów podatkowych podjętych w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwie wydanych decyzji podatkowych. Niemniej jednak fakt wycofania z obrotu prawnego decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w rozstrzyganej sprawie ze skutkiem ex nunc (na przyszłość) nie zmienia tego, że do egzekucji w rozstrzyganej sprawie doszło nie na skutek zaniechania zobowiązanego, ale na skutek niezgodnego z prawem działania wierzyciela. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że na skutek eksmisji z zajmowanego lokalu użytkowego skarżący nie był zobowiązany do opłacania podatku od nieruchomości w dacie wydania decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wykładnię art. art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a przedstawioną w wyroku i w oparciu o nią na tle stanu fatycznego sprawy dokona ponownej analizy wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 u.p.e.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. EC