III SA/Łd 1040/21

Dnia 27 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 1, ust. 3 i ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. odmawiającą M. M. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 9 kwietnia 2020 r. M. M. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maj 2020 r. Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r., z uwagi na brak na dzień 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych/imiennych raportów należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. 4 sierpnia 2020 r. M. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż przesłanie deklaracji za maj 2020 r. po terminie nie było celowym działaniem, a błędem na Platformie Usług Elektronicznych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niestety nie został w odpowiednim czasie zauważony przez osobę sporządzającą deklarację ZUS, która była przekonana, że deklaracja został przesłana, jak zawsze bezbłędnie. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż dotychczas zawsze terminowo wysyłała deklaracje i wpłacała należne kwoty na ubezpieczenie. Zwolnienie z opłacana składek jest dla niej bardzo ważne, gdyż prowadząc salon kosmetyczny została od 16 marca 2020 r. pozbawiona możliwości zarobkowania, a sytuacja związana z COVID-19 była dużym obciążeniem dla jej firmy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...]. odmawiającą M. M. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. Przytaczając treść art. 31zq ust.1, ust. 3 i ust. 8 ustawy COVID-19 organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni nie jest zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za siebie i ubezpieczonych. Do dnia 30 czerwca 2020 r., strona nie przesłała dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Prawidłowe dokumenty rozliczeniowe za miesiąc maj 2020 r. złożyła 9 lipca 2020 r. Na ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. M. podnosząc, że zgodnie z przysługującym prawem do czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, zgłosiła się do oddziału ZUS w Zduńskiej Woli 9 września 2020 r. Skarżąca zapoznałam się z aktami sprawy i zapytała czy zostały podjęte jakiekolwiek czynności w celu weryfikacji wystąpienia błędu w dniu przesyłania dokumentów za m-c maj 2020 na platformie usług elektronicznych ZUS. W odpowiedzi uzyskała potwierdzenie, że zostanie dokonana weryfikacja w zakresie zawieszania się systemu podczas przesyłania dokumentów na platformie usług elektronicznych. Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, że wskazany przez nią argument (zawieszenie PUE) został zweryfikowany. Skarżąca dodała, że przytoczone argumenty przez ZUS w pierwszej, jak i drugiej decyzji, są takie same i nie odnoszą się w ogóle do wskazanych przez stronę innych okoliczności mających wpływ na zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiąc maj 2020 r. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu z [...] roku wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przede wszystkim art. 7, art.8, art. 9, art. 10§ 1, art. 77 § 1,art. 79a § 1, a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19 z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 31zo ust. 1 ustawy na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Na podstawie art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W rozpoznawanej sprawie organ rozpoznał wniosek skarżącej jako płatnika o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za zatrudnianie osoby ubezpieczone za maj 2020 r. Bezspornym faktem jest, że deklaracje rozliczeniowe za maj 2020 r. nie zostały złożone przez skarżącą w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. Dokumenty te zostały przesłane przez stronę do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopiero 9 lipca 2020 r. Jednocześnie nie jest sporną okoliczność, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Kwestią sporną jest niedopełnienie przez stronę obowiązku terminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych zgodnie z 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 za maj 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze strona wskazała, że dokumenty rozliczeniowe składa za nią biuro rachunkowe, które z uwagi na błąd na Platformie Usług Elektronicznych ZUS spóźniło się ze złożeniem deklaracji rozliczeniowej i imiennych raportów miesięcznych o należnych składkach za maj 2020 r. Mimo, iż we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona zgłaszała, że powód opóźnienia w złożeniu deklaracji leżał po stronie ZUS organ nie wyjaśnił tej kwestii, a jedynie wydał decyzje odmowną. W tym miejscu wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), mają zastosowanie przepisy k.p.a., a wśród nich zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie winien również znaleźć art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W przedmiotowej sprawie prowadzonej z wniosku z 9 kwietnia 2020 r. skarżąca przed wydaniem dwóch decyzji odmownych nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie deklaracji za maj 2020 r. W ocenie sądu trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19 LEX nr 2686891). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować - i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Naruszenie to było o tyle istotne, że gdyby strona uzyskała informację o brakujących deklaracjach za maj jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i złożyć wymaganą dokumentację. Zwłaszcza, że składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za trzy miesiące, i wysyłając deklaracje systemem internetowym ZUS otrzymała pozytywne rozstrzygnięcie za marzec oraz kwiecień 2020 r. Wobec powyższego w ocenie sądu strona mogła pozostawać w przekonaniu, że wypełniła wszystkie formalności. Zgodnie z powołanym wyżej art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Od złożenia wniosku do wydania decyzji odmownej minęły ponad trzy miesiące, w trakcie których skarżąca nie otrzymała od organu żadnej informacji dotyczącej brakujących dokumentów Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w rozstrzyganej sprawie strona w wniosku o ponowne rozpoznanie spawy wskazała na awarię platformy internetowej ZUS jako przyczynę opóźnienia wysłania deklaracji za maj. Na potwierdzenie swoich twierdzeń przedstawiła oświadczenie swojej księgowej. Tymczasem przed wydaniem zaskarżonej decyzji ZUS nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń skarżącej w tym zakresie. Powyższe narusza obowiązek organu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązek ten oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona(art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie organ nie przeprowadził żadnego postępowania celem zweryfikowania twierdzeń strony skarżącej, organ nie podjął nawet próby sprawdzenia czy rzeczywiście doszło w sprawie do podnoszonej przez stronę awarii systemu internetowego zakładu. Tymczasem sądowi z urzędu wiadomym jest, że wielu płatników w swoich skargach wskazuje na wadliwe działania platformy internetowej ZUS w czerwcu 2020 roku, której to awarii płatnicy nie byli świadomi bowiem po wysłaniu deklaracji przez platformę płatnicy nie dostają zwrotnego komunikatu o prawidłowym bądź wadliwym przesłaniu deklaracji. Skoro zatem strona wskazała awarię systemu jako przyczynę opóźnienia w przesłaniu dokumentów przez jej biuro księgowe i załączyła potwierdzające tę okoliczność oświadczenie swojej księgowej to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej okoliczności faktycznej, jej prawidłowa weryfikacja i ocena, której w sprawie zabrakło. Zdaniem sądu w rozstrzyganej sprawie niezbędnym jest zatem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie poczynienie pełnej jego oceny prawnej co do zachowania terminu do złożenia przez stronę dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 roku ze szczególnym uwzględnieniem zasad praworządności - art. 6 k.p.a. i zaufania obywatela do państwa art. 8 k.p.a. W ocenie sądu, gdyby w wyniku tego postępowania okazało się, że wina związana z niemożliwością terminowego złożenia dokumentów leżała po stronie organu zapewniającego system elektroniczny do ich przesyłania, to niedopuszczalnym byłoby obciążenie skarżącej negatywnymi konsekwencjami wadliwie działającej platformy internetowej. Z tych względów sąd uznał, że organ, co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżąca złożyła deklaracje za maja 2020 roku po ostatecznym terminie składania tych dokumentów tj. po 30 czerwca 2020 r. i na tej podstawie odmówiły przyznania wnioskowanej pomocy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku uzupełni materiał dowodowy, przeprowadzi wyczerpujące postępowanie wyjaśniające oraz dokona ponownej oceny prawnej uzupełnionego stanu faktycznego, zgodnie z przedstawionymi wyżej wskazaniami. Z tych względów sąd, z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z [...] r. e.o.