III SA/Łd 1044/18

Dnia 30 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 28 listopada 2017 roku nr 213/XXXI/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. III SA/Łd 1044/18 UZASADNIENIE W dniu 28 listopada 2017 r. Rada Powiatu Pajęczańskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1868) – dalej: u.s.p.; art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) – dalej: p.r.d. podjęła uchwałę nr 213/XXXI/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę. Z treści załącznika do powyższej uchwały wynika, iż Rada ustalając opłaty za czynności związane z usunięciem poszczególnych kategorii pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (za każdą dobę) zastosowała maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia o obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772) – dalej: obwieszczenie z 2017 r., Natomiast w zakresie ustalenia kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdów zastosowała stawkę odpowiednio: 107 zł za rower, motorower lub motocykl; 294 zł za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony; 535 zł za pozostałe pojazdy. Podjęta uchwała została ogłoszona w Dz.U. Woj. Łódzkiego z 14 grudnia 2017 r. poz. 45387, z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2018 r. Z akt sprawy wynika także, że w dniu 10 marca 2017 r. Powiat Pajęczański zawarł z M.B.– P.H.U. [...],[...] umowę nr 1/2017 na wykonywanie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg na terenie powiatu pajęczańskiego oraz przechowywania ich na parkingu strzeżonym. Z § 6 umowy wynika, iż opłaty za dokonywane czynności zostały określone w załączniku do umowy. Umowa została zawarta na okres od 11 marca 2017 r. do 10 marca 2020 r. Uzgodnione stawki z wykonawcą usługi są niższe, niż opłaty określone w podjętej uchwale. W dniu 6 listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając istotne naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Powiatu Pajęczańskiego upoważnienia ustawowego do wydania uchwały polegające na ustaleniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu i przechowywaniu go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym wynikającym z obwieszczenia z 2017 r., bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania usuniętych pojazdów, obowiązujących na terenie powiatu. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W ocenie Prokuratora Rejonowego w Wieluniu Rada Powiatu Pajęczańskiego ustalając opłaty za czynności związane z usunięciem poszczególnych kategorii pojazdów z dróg, przyjmując maksymalne stawki w tym zakresie, określone w obwieszczeniu z 2017 r. nie uwzględniła rzeczywistych, niższych kosztów usuwania pojazdów obowiązujących na terenie powiatu, a tym samym nie wykonała dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d. Rada dysponowała informacjami w przedmiocie rzeczywistych kosztów usług holowania i przechowywania pojazdów świadczonych przez firmy na terenie powiatu. W dacie podejmowania uchwały obowiązywała umowa zawarta z firmą M.B. Stawki opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz opłat związanych z kosztami powstałymi w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu zostały w zaskarżonej uchwale ustalone na poziomie wyższym niż określone w ww. umowie. Prowadzi to do wniosku, że rada podejmując uchwałę nie kierowała się ustawowymi kryteriami ich określania. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Pajęczańskiego wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Stwierdziła, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła przysługującego jej upoważnienia ustawowego, wynikającego z 130a ust. 6 p.r.d. i art. 94 Konstytucji RP. Przyznała, że w uchwale przyjęto maksymalne stawki określone w obwieszczeniu z 2017 r., które były wyższe od płaconych podmiotowi usuwającemu pojazdy z drogi i przechowującemu pojazdy, aby zapewnić wpływy do budżetu powiatu. Wynikało to z faktu, że zgodnie z art. 130a ust. 6e p.r.d. wpływy z opłat stanowią dochód powiatu. Rada kierowała się zasadami racjonalnej gospodarki finansowej i miała na celu nieuszczuplanie potencjalnych wpływów do budżetu powiatu. Ustalenie w uchwale opłaty na odpowiednim, bezpiecznym dla budżetu powiatu poziome jest więc działaniem racjonalnym i uzasadnionym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga należało uwzględnić, choć nie wszystkie zawarte w jej uzasadnieniu argumenty są w ocenie sądu trafne. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868) i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1197. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260). Stosownie do art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna - art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 130a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. , poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym. Jak wynika z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz 2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16). W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, bądź generowanych przez sprawy sądowe związane z ustalaniem danych właścicieli pojazdów bądź egzekwowaniem płatności z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Rada Powiatu podejmując uchwalę ma obowiązek wziąć pod uwagę obie powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Jednak ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. A przede wszystkim aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów- por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17 (LEX 2454492). Sąd podziela stanowisko prokuratora, że Rada Powiatu Pajęczańskiego podejmując skarżoną obecnie uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przy podejmowaniu tej uchwały, w ocenie sądu, rada nie wzięła pod uwagę danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze Powiatu Pajęczańskiego. Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora Rejonowego w Wieluniu, że rada dysponowała wystarczającymi informacjami w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na obszarze powiatu pajęczańskiego. Rada przed podjęciem uchwały dysponowała jedynie umową z dnia 10 marca 2017 r. w sprawie usuwania pojazdów z dróg powiatu pajęczańskiego oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym, zawartą przez Powiat Pajęczański z M. B. W aktach sprawy brak informacji o posiadaniu przez radę także innej dokumentacji lub choćby podjęciu przez nią działań zmierzających do uzyskania niezbędnych danych dotyczących kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Zdaniem sądu nie można na podstawie informacji o stawkach określonych w jednej umowie wnioskować jakie były koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu pajęczańskiego. Uchwała nie zawiera uzasadnienia. Dlatego również i z tej przyczyny nie można przyjąć, by organ dysponował informacjami w zakresie kosztów czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy działające na obszarze powiatu. Skoro zatem rada powiatu nie dysponowała dokładnymi informacjami na temat tego, jakie są koszty usług usuwania pojazdów z dróg publicznych obszaru powiatu oraz koszty parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych, to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie sądu, nieuwzględnienie przez organ tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Zauważyć należy, iż wynagrodzenie uzgodnione przez powiat w umowie zawartej przez powiat z M.B. za usuwanie i przechowywanie pojazdów było niższe niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów. Wobec tego stwierdzić należy, że Rada Powiatu Pajęczańskiego rażąco naruszyła art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia stawek na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w skarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. W ocenie sądu powołanie się przez radę powiatu na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi przy jednoczesnym braku rozważań dotyczących rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu pajęczańskiego wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego. Wskazany w odpowiedzi na skargę zamiar zapewnienia wpływu środków finansowych do budżetu powiatu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130 a ust. 6 p.r.d. Odczytanie treści przepisu art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 6 a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje on również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie pod uwagę tej przesłanki przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej ( v. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16). Powołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 130 a ust. 6e stwierdza, iż opłaty o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu. W ocenie sądu przepis ten nie zawiera upoważnienia dla organu do modyfikowania ogólnych zasad kształtowania treści uchwały, określonych w przepisie art. 130a ust. 6 p.r.d. Stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, a zatem skutkują nieważnością uchwały w całości z mocy art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). ab/