III SA/Łd 1055/13

Dnia 5 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 9 i ust. 12 w związku art. 207 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 5 pkt 2, art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.) oraz art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 22 stycznia 2013r., nr [...] określającą A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 53.632,34 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych przez spółkę z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych w związku z realizacją projektu pn.: "Rozwój przedsiębiorstwa poprzez zakup i wdrożenie innowacyjnego systemu do zarządzania", na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 26 października 2009r. zmienionej aneksem nr [...] z dnia 2 lutego 2010r. i aneksem nr [...] z dnia 26 maja 2010r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Zarząd Województwa [...] - działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 26 października 2009r. przyznał beneficjentowi – A. Spółce z o.o. z siedzibą w Ł. dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 160.720,00 zł na realizację projektu pn. "Rozwój przedsiębiorstwa przez zakup i wdrożenie innowacyjnego systemu do zarządzania". W toku kontroli na zakończenie realizacji projektu przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w dniach 23-24 lutego 2012r. stwierdzono, że beneficjent dokonał płatności wynikających z umowy na dostawę "Autorskiego Systemu Zarządzania A.", w czterech równych transzach. Płatność za dwie pierwsze, tj. 2 x 38.000,00 zł dokonał w formie gotówkowej, natomiast pozostałe dwie za pośrednictwem rachunku bankowego. Całość transakcji wynikającej z umowy wynosiła 215.000,00 zł netto i tym samym beneficjent naruszył art. 22 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), zgodnie z którym dokonywanie płatności związanych z wykonywaną działalnością, gdy stroną transakcji jest inny przedsiębiorca, a wartość transakcji przekracza 15 000 euro, następować powinno za pośrednictwem rachunku bankowego. W kontrolowanym postępowaniu wartość transakcji, w przeliczeniu na euro (zgodnie ze średnim kursem euro ogłoszonym przez NBP na ostatni dzień miesiąca, poprzedzającego miesiąc dokonania transakcji) wynosiła 65.957,55 euro. Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzono, że wydatek w łącznej kwocie 76.000,00 zł (tj. 2 x 38 000,00 zł) należało uznać za niekwalifikowalny na podstawie pkt 8.3. Zasad kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WŁ 2007 -2013. Ponadto Instytucja Zarządzająca ustaliła, że beneficjent za część faktur obejmujących kwotę 76.000 zł, dotyczących dostawy "Autorskiego Systemu Zarządzania A.", których obowiązek zapłaty wynikał z umowy zawartej z firmą FPHU B. – Ł.T. zapłacił w formie gotówkowej naruszając tym samym cyt. powyżej art. 22 ust. 1 ustawy z o swobodzie działalności gospodarczej. Zapłata w formie gotówkowej spowodowała również, że wydatek taki jest niezgodny z pkt 8.3 "Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013", ponieważ zgodnie z w/w punktem wydatek aby mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem. Organ wskazał, że pierwsza transza dofinansowania w kwocie 52.920,00 zł, została przekazana na rachunek bankowy beneficjenta w dniu 10 lutego 2010r. Podany przez beneficjenta numer rachunku bankowego służył do przeprowadzania transakcji związanych z bieżącą działalnością beneficjenta. Nie był to więc rachunek wyodrębniony dla projektu. Po zaksięgowaniu w/w transzy dotacji, saldo po operacji na rachunku wyniosło; - 120.947,85 zł, a oprocentowanie kredytu na rachunku bieżącym wynosiło 11,70%. Beneficjent dokonał pierwszej płatności związanej z realizacją projektu w dniu 5 marca 2010r. na kwotę 46.360,00 zł (w tym wartość dofinansowania wynosiła 26 600,00 zł). Druga płatność nastąpiła w dniu 10 marca 2010r. i obejmowała kwotę 46.360,00 zł (w tym wartość dofinansowania wynosiła 26 600,00 zł). W związku z powyższym ustalono, że beneficjent uzyskał dochód incydentalny z tytułu pomniejszenia debetu na rachunku bieżącym w kwocie 432,34 zł i dokonał wykorzystania kwoty niezgodnie z przeznaczeniem poprzez pokrycie części kredytu na rachunku bieżącym kwotą otrzymaną w ramach dotacji. W pkt 10.1 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ określono dochód incydentalny, jako dochody o charakterze jednostkowym, nie będące wynikiem działalności operacyjnej projektu i nieprzewidziane przez beneficjenta na etapie składania wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z pkt. 10.2 w/w zasad, dochody incydentalne, nie przewidziane w analizie finansowej dla projektu, pomniejszają kwotę poniesionych wydatków kwalifikowalnych, które będą zadeklarowane do refundacji/rozliczenia we wniosku o płatność. Zgodnie z umową o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 26 października 2009r. zmienioną aneksem z dnia 2 lutego 2010r. i z dnia 26 maja 2010r. (§ 4 ust. 3) w przypadku, gdy projekt generuje dochody nie wykazane we wniosku o dofinansowanie (dochód incydentalny z tytułu pomniejszenia debetu na rachunku bankowym), beneficjent zobowiązany jest do zwrotu kwoty odpowiadającej wysokości niewykazanego dochodu lub do pomniejszenia wnioskowanej kwoty w ramach kolejnych płatności. W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca zobligowana była do uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych z naruszeniem "Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013" oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Kwota łączna wydatków poniesionych w formie gotówkowej, które nie mogły zostać sfinansowane ze środków unijnych wyniosła 76.000,00 zł. Do zwrotu przypadło więc 70% kwoty wynikającej z poziomu dofinansowania zawartego we wniosku o dofinansowanie projektu tj. 53.200,00 zł (pkt VII wniosku). Powyższa kwota została następnie powiększona o wartość dochodu incydentalnego, wynoszącego 432,34 zł, który beneficjent uzyskał w związku z realizacją projektu, tj. pomniejszeniem debetu na rachunku bankowym. Łączna zatem kwota przypadająca do zwrotu wyniosła 53.632,34 zł. Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W tym zakresie Instytucja Zarządzająca RPO W[...], na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz pkt 3 rozdziału 2 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007 - 2013 opracowała "Zasady kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007- 2013", które zostały następnie przyjęte uchwałą Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z w/w dokumentem, wydatek poniesiony niezgodnie z zapisami art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie może zostać uznany za kwalifikowalny i sfinansowany w ramach realizowanego projektu. Zasady wydatkowania tych środków mają oparcie na gruncie regulacji prawa unijnego oraz prawa krajowego. Naruszenie przy realizacji programu w/w przepisów skutkuje zastosowaniem określonych sankcji przewidzianych w cytowanym przepisie ustawy o finansach publicznych. Zawarta ze Spółką A. umowa o dofinansowanie projektu w § 19 pkt 2 i pkt 3a, obligowała do zwrotu środków na zasadach analogicznych, jak w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Kwota zatem 53.632,34 zł zwracana jest w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych podlegają zwrotowi na dotychczasowych zasadach. W/w środki zostały przekazane w chwili obowiązywania nowej ustawy, tj. po dniu 1 stycznia 2010 r., w związku z tym to nowa ustawa ma zastosowanie w sprawie. W dniu 11 czerwca 2012r. wydane zostały zalecenia pokontrolne, w których zobowiązano beneficjenta do zwrotu kwoty 53.200,00 zł, tj. 70% wydatków kwalifikowanych wykazanych we wniosku o płatność wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od dnia 10 lutego 2011r. dla kwoty 26.600 zł, oraz od dnia 10 marca 2013 r. dla kwoty 26.600 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaleceń pokontrolnych. Zalecono także zwrot kwoty 432,34 zł, stanowiącej dochód incydentalny uzyskany przez beneficjenta w związku z wykorzystaniem dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem poprzez pokrycie części kredytu na rachunku bieżącym kwotą otrzymaną w ramach dotacji. Beneficjent w wyznaczonym terminie nie wykonał zaleceń pokontrolnych z dnia 11 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 20 lipca 2012r. wezwano beneficjenta do zwrotu ww. należności w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, informując jednocześnie, że w przypadku niedotrzymania wskazanego terminu zostanie wszczęte postępowanie w celu wyegzekwowania należności. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2012r., beneficjent poinformował, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko o bezzasadności zwrotu w/w kwot, wniósł o ponowne przeanalizowanie zastrzeżeń zgłoszonych do informacji pokontrolnej. Decyzją z dnia z dnia [...] r., nr [...] Zarząd Województwa [...] określił A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 53. 632,34 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Od powyższej decyzji beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarząd Województwa [...] utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy podkreślił, że zgodnie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych tj. są dokonywane niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W myśl art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków, wykorzystanych z naruszeniem procedur, Instytucja Zarządzająca albo Instytucja Pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Organ podkreślił, że wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy oraz z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć także reguły określone w umowie o dofinansowanie. W konsekwencji naruszenie procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania określonej w umowie może prowadzić do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Zawarta ze Spółką A. umowa o dofinansowanie projektu w § 19 pkt 2 i pkt 3 obliguje beneficjenta do zwrotu środków wydatkowanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie natomiast z § 1 ust. 9 umowy, za wydatek kwalifikowalny należy uznać wydatek lub koszt poniesiony zgodnie z Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013 r. W pkt 8.3 powyższych zasad znajduje się zapis, że wydatek musi być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności "wydatek poniesiony przez przedsiębiorcę musi być dokonany zgodnie z art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, co skutkowało naruszeniem pkt 8.3 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007- 2013 r. Wobec powyższego beneficjent zobowiązany jest do zwrotu części otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. Naruszenie w/w przepisów skutkuje zastosowaniem określonych sankcji przewidzianych w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej jest bezzasadny. Potwierdzeniem prawidłowego zastosowania w/w przepisu jest stanowisko zawarte wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. II SA/OP 306/11, w którym sąd wskazał, że pod pojęciem "jednej transakcji" należy rozumieć ogólną łączną wartość wierzytelności lub zobowiązań określoną w umowie pomiędzy tymi samymi przedsiębiorcami. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia rozliczeń pieniężnych za pośrednictwem rachunku bankowego, również wtedy, gdy przedsiębiorcy będący kontrahentami z tytułu umowy, której wartość świadczenia przekracza 15.000 euro, dokonują płatności na raty, a wielkość poszczególnych rat jest niższa niż w/w kwota. Potwierdzenie przedstawionej wykładni zawiera również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn. akt l SA/Łd 141/10, który jednocześnie wyklucza przeprowadzanie tego rodzaju transakcji w formie potrąceń, wskazując na istotę kompensaty. Odnoszą się natomiast do pozostałych zarzutów organ podkreślił, że w świetle brzmienia obowiązujących przepisów brak jest możliwości alternatywnego dokonywania płatności w ramach projektu, a instytucja potrącenia nie ma zastosowania w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka podnosząc zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6, art.7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w toku postępowania złożyła wyjaśnienia i przedstawiła dokumentację obrazującą okoliczności związane z rozliczeniami z firmą FPHU B. - dostawcą oprogramowania. Przedstawione dokumenty zostały całkowicie pominięte przez organ orzekający w sprawie, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając w oparciu o treść art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm.)-dalej p.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w stopniu, który ma, bądź mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w wyżej podanym zakresie, nie wykazała w ocenie sądu takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Problem, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zachodziła podstawa do zwrotu przez stronę skarżącą części dofinansowania i czy prawidłowo ustalona została kwota przypadająca do zwrotu. Wymaga to przeanalizowania treści i dokonania wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE.L. Nr 210, poz. 25 ze zm.), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). Jak wynika z art. 70 cyt. rozporządzenia, państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a/ zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie; b/ zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań /../. W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom , państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony. Cytowane rozporządzenie reguluje także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Uwolnione w ten sposób zasoby funduszy mogą być ponownie wykorzystane przez państwo członkowskie do dnia 31 grudnia 2015 r. na dany program operacyjny zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 3. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. Zgodnie zatem z art. 2 pkt 3 rozporządzenia dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja. Następnie zawarte w art. 2 pkt 7 cyt. rozporządzenia pojęcie "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zarówno Komisja Europejska, jak również ETS przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Zatem należy uznać, że zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Należy także zauważyć, że przepisy prawa unijnego nie określają jednoznacznie podmiotu, który zobowiązany jest do ustalania czy określony czyn spełnia przesłanki nieprawidłowości. Pomoc w ustaleniu tego podmiotu znaleźć można w definicji wstępnego ustalenia administracyjnego lub sądowego zawartej w art. 27 lit. b sektorowego rozporządzenia 1828/06, który przewiduje, że wstępnego zakwalifikowania czynu jako nieprawidłowości dokonuje właściwy organ administracyjny lub sąd państwa członkowskiego, w postaci pisemnej oceny. Przyjąć zatem należy, że wstępnej kwalifikacji prawnej czynu jako nieprawidłowości dokonuje organ krajowy, który stwierdził, że istnieją podstawy dla podejrzenia popełnienia nieprawidłowości, natomiast ostatecznej kwalifikacji tego czynu dokonuje organ, który orzeka odnośnie do skutków wykrycia nieprawidłowości, np. podejmując rozstrzygnięcie zobowiązujące do zwrotu kwot wydatkowych nieprawidłowo (por. Łacny Justyna: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Oficyna 2010, rozdział 3.1 teza 5; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 września 2012 r., II SA/Go 465/12). W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2009 Nr 84 poz. 712 ze zm.) -dalej u.z.p.p.r. Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r., za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: (pkt 1) instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa; (pkt 2) w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa. W rozpatrywanej sprawie Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] jest Zarząd Województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi (art. 26 ust. 1): wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 1; zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5); określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego (pkt 6); określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem (pkt 7); określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8); zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych (pkt 10); dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11); prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14); odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15); ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 15a). Z treści art. 26 ust. 1 pkt 1 i 14–15 a) u.z.p.p.r. wynika umocowanie dla instytucji zarządzającej do samodzielnego stwierdzenia (skontrolowania i ustalenia), że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu doszło do naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych, które mogło mieć wpływ na jego wynik (wyrok NSA z 13 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 180/12). Wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2). Postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektów w ramach RPO ma specyficzny charakter, bowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego - art. 5 pkt 9 u.z.p.p.r.), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Jak stanowi art. 30 ust. 1 ustawy umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą /.../ stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku ich nieprawidłowego wykorzystania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że umowa o dofinansowanie projektu pomiędzy Województwem [...] a A. Spółką z o.o. z siedzibą w Ł. została zawarta w dniu 26 października 2009r. (zmieniona następnie aneksami z dnia 2 lutego 2010r. i z dnia 26 maja 2010r.), natomiast poszczególne kwoty dofinansowania były przekazywane stronie skarżącej po dniu 1 stycznia 2010r. W związku z powyższym powstała wątpliwość, jakie przepisy mają zastosowanie w kwestii zwrotu dotacji udzielonej ze środków unijnych a mianowicie, czy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249 poz.2104 ze zm.) czy też przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz.1240 ze zm.). Należy zaznaczyć, iż do dnia 31 grudnia 2009r. obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. zaś od dnia 1 stycznia 2010r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. Zgodnie z treścią arrt.113 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz. 1241 ze zm.) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. W sytuacji zatem kiedy umowa o dofinansowanie została zawarta w okresie obowiązywania ustawy z 30 czerwca 2005r. zaś poszczególne kwoty dotacji były wypłacane po dniu 1 stycznia 2010r. orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite co do kwestii jakie przepisy w takim przypadku winny mieć zastosowanie. Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, że winny mieć tutaj zastosowanie przepisy ustawy obowiązującej w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie. W art.113 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. użyto określenia "(...) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy..." przy czym sformułowanie "udzielić", w ocenie sądu należy rozumieć jako możliwość uzyskania czegoś, zapewnić coś komuś. Natomiast w umowie o dofinansowanie jest mowa, że "...Instytucja Zarządzająca przyznaje beneficjentowi dofinansowanie w kwocie..." co oznacza, że beneficjentowi udziela się (zapewnia się) konkretną kwotę pomocy. Istotne jest zatem sformułowanie o przyznaniu pomocy zawarte w umowie o dofinansowanie. Faktyczna wypłata kwot tej pomocy w kolejnych transzach ma tutaj znaczenie drugorzędne. W związku z powyższym zdaniem sądu, w zakresie zwrotu udzielonej pomocy winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie jej przyznania (udzielenia) tj. w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie. Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec zbieżności treści przepisu przed dniem 1 stycznia 2010r., jak i po tej dacie, tj. art. 211 ust.1 ustawy z 30 czerwca 2005r. i art. 207 ust.1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. są tożsame). Wydając decyzję o zwrocie dotacji organy administracji błędnie wskazały w podstawie prawnej przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, zamiast ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. Niemniej jednak, pomimo błędnego wskazania przepisów, nie można zarzucić organom, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna bowiem istniała, tyle że wynikała z art. 145 i 146, które w swej treści odpowiadają art.169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. O braku podstawy prawnej można mówić natomiast jedynie wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Istotne jest bowiem rzeczywiste istnienie wspomnianej podstawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, wyd. 7; S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Ordynacja podatkowa komentarz, wyd. z 2004 r.). Sąd dostrzegając uchybienia, których dopuściły się organy w niniejszej sprawie stwierdza, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, ponieważ de facto istniał przepis prawa dający organom prawo do określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. Istniał także przepis przejściowy regulujący zakres czasowy obowiązywania ustaw (art.113 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych). Podobne stanowisko w tym względzie, które sąd w składzie orzekającym podzielił wyrażone zostało w wyroku NSA z 6 marca 2008r. II GSK 419/07, który w podobnej sytuacji dotyczącej wykorzystania dotacji w 2005r. wskazał, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy "starej", wyjaśniając, że o tyle nie stanowi błędu powołanie przepisów ustawy "nowej", że kwestie zwrotu dotacji regulowała ona w taki sam sposób. Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze należy wskazać, że zawarta ze Spółką A. umowa o dofinansowanie projektu w § 19 pkt 2 i pkt 3 obligowała beneficjenta do zwrotu środków wydatkowanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie natomiast z § 1 ust. 9 umowy, za wydatek kwalifikowalny należy uznać wydatek lub koszt poniesiony zgodnie z Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013 r. W pkt 8.3 powyższych zasad znajduje się zapis, że wydatek musi być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności "wydatek poniesiony przez przedsiębiorcę musi być dokonany zgodnie z art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z kolei stosownie do treści art. 22. ust. 1 powołanej ustawy, dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy w każdym przypadku, gdy: 1) stroną transakcji, z której wynika płatność, jest inny przedsiębiorca oraz 2) jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15.000 euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji. W ocenie sądu cytowany przepis w sposób jednoznaczny i bardzo czytelny wskazuje, że dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego w każdym przypadku gdy stroną transakcji, z której wynika płatność jest inny przedsiębiorca oraz jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15.000 Euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji. W niniejszej sprawie, w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych Instytucja Zarządzająca ustaliła, że spółka za część faktur obejmujących kwotę 76.000 zł, dotyczących dostawy "Autorskiego Systemu Zarządzania A.", których obowiązek zapłaty wynikał z umowy zawartej z firmą FPHU B." – Ł.T., zapłaciła w formie gotówkowej naruszając tym samym art. 22 ust. 1 ustawy z o swobodzie działalności gospodarczej. Zapłata w formie gotówkowej spowodowała również, że wydatek taki jest niezgodny z pkt 8.3 "Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013", ponieważ zgodnie z w/w punktem wydatek aby mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi być dokonany zgodnie z obowiązującym prawem. Organ wskazał, że pierwsza transza dofinansowania w kwocie 52.920,00 zł, została przekazana na rachunek bankowy beneficjenta w dniu 10 lutego 2010r. Podany przez beneficjenta numer rachunku bankowego służył do przeprowadzania transakcji związanych z bieżącą działalnością beneficjenta. Nie był to więc rachunek wyodrębniony dla projektu. Po zaksięgowaniu w/w transzy dotacji, saldo po operacji na rachunku wyniosło; - 120.947,85 zł, a oprocentowanie kredytu na rachunku bieżącym wynosiło 11,70%. Beneficjent dokonał pierwszej płatności związanej z realizacją projektu w dniu 5 marca 2010r. na kwotę 46.360,00 zł (w tym wartość dofinansowania wynosiła 26 600,00 zł). Druga płatność nastąpiła w dniu 10 marca 2010r. i obejmowała kwotę 46.360,00 zł (w tym wartość dofinansowania wynosiła 26 600,00 zł). W związku z powyższym ustalono, że beneficjent uzyskał dochód incydentalny z tytułu pomniejszenia debetu na rachunku bieżącym w kwocie 432,34 zł i dokonał wykorzystania kwoty niezgodnie z przeznaczeniem poprzez pokrycie części kredytu na rachunku bieżącym kwotą otrzymaną w ramach dotacji. W pkt 10.1 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] określono dochód incydentalny, jako dochody o charakterze jednostkowym, nie będące wynikiem działalności operacyjnej projektu i nieprzewidziane przez beneficjenta na etapie składania wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z pkt 10.2 w/w zasad, dochody incydentalne, nie przewidziane w analizie finansowej dla projektu, pomniejszają kwotę poniesionych wydatków kwalifikowalnych, które będą zadeklarowane do refundacji/rozliczenia we wniosku o płatność. W myśl § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 26 października 2009r. zmienionej aneksem z dnia 2 lutego 2010r. i z dnia 26 maja 2010r. w przypadku, gdy projekt generuje dochody nie wykazane we wniosku o dofinansowanie (dochód incydentalny z tytułu pomniejszenia debetu na rachunku bankowym), beneficjent zobowiązany jest do zwrotu kwoty odpowiadającej wysokości niewykazanego dochodu lub do pomniejszenia wnioskowanej kwoty w ramach kolejnych płatności. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należało zatem zaaprobować stanowisko organu, że Instytucja Zarządzająca zobligowana była do uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych z naruszeniem "Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013" oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Kwota łączna wydatków poniesionych w formie gotówkowej, które nie mogły zostać sfinansowane ze środków unijnych wyniosła 76.000,00 zł. Do zwrotu przypadło więc 70% kwoty wynikającej z poziomu dofinansowania zawartego we wniosku o dofinansowanie projektu tj. 53.200,00 zł (pkt VII wniosku). Powyższa kwota została prawidłowo powiększona o wartość dochodu incydentalnego, wynoszącego 432,34 zł, który beneficjent uzyskał w związku z realizacją projektu, tj. pomniejszeniem debetu na rachunku bankowym. Łączna zatem kwota przypadająca do zwrotu wyniosła 53.632,34 zł. Należy podnieść, że wypracowane na gruncie przepisu art. 22 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące co prawda podatku od towarów i usług, które ma jednak zastosowanie w tej sprawie, wskazuje, że zrezygnowanie z ustawowego obowiązku dokonywania zapłaty za pośrednictwem rachunku bankowego jest jednoczesnym wyrażeniem zgody na uczestnictwo w obrocie środkami pieniężnymi poza kontrolą dokonywaną przez organy państwa za pośrednictwem systemu bankowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 czerwca 2009r., sygn. akt I SA/Go 209/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I FSK 1731/11 publ. Baza orzeczeń CBOIS). Stanowisko organu o obowiązku dokonywania rozliczeń za pośrednictwem rachunku bankowego, skoro wartość transakcji przekroczyła 15.000 euro jest zatem w tym zakresie prawidłowe. Podpisując umowę o dofinansowanie strona zapoznała się z jej postanowieniami i zaaprobowała ich przestrzeganie. W myśl § 6 umowy strona skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z treścią dokumentów określających Zasady kwalifikowalności wydatków oraz zobowiązała się do przestrzegania zawartych w nich zasad. Resumując stwierdzić należy, że organy w sposób prawidłowy dokonały ustalenia stanu faktycznego, a jego ocena w świetle obowiązujących przepisów nie narusza żadnych zasad, a nadto prawa materialnego czy też prawa procesowego. Organy prawidłowo dokonały analizy przeprowadzonych transakcji oraz ich rozróżnienia biorąc pod uwagę graniczną kwotę 15.000 Euro, którą przeliczyły w sposób prawidłowy i zgodny z dyspozycją zawartą w art. 22 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez Instytucję Zarządzającą RPO Województwa [...] przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, tj. art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia ustalenia stanu faktycznego. Organ przeprowadził logiczną analizę zapisów umowy z dnia 26 października 2009r. oraz Zasad kwalifikowalności wydatków, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wobec braku podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. bg