III SA/Łd 106/24

Dnia 25 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 grudnia 2023 roku nr 199/2023/II w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 8 grudnia 2023 r., nr 199/2023/II Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 13 października 2023 r., znak: PPIS.EP.SZ.9022.P.47.2023.MK oddalające zarzuty zobowiązanej M. G.. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Upomnieniem z 22 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał M. G. do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki M. G., urodzonej [...] października 2019 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, organ pierwszej instancji 3 sierpnia 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy, zobowiązując skarżącą do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw: gruźlicy, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce oraz wystosował do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej. 7 września 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał postanowienie nr 933/2023 o nałożeniu grzywny w wysokości 1 100 zł w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku szczepień ochronnych wskazanych w tytule wykonawczym z 3 sierpnia 2023 r. W zarzutach zawartych w piśmie z 21 września 2023 r. zobowiązana podniosła brak wymagalności obowiązku. Postanowieniem z 13 października 2023 r., nr 1025/2023 Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiesił z dniem 26 września 2023 r. postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z 3 sierpnia 2023 r. do dnia zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie wniesionych zarzutów. Postanowieniem z 13 października 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi oddalił zarzuty skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że podstawą prawną obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym są przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1284 ze zm.) – dalej: "u.z.z.ch.z.". Pozostałe przepisy art. 17 u.z.z.ch.z. jedynie konkretyzują realizację powyższego obowiązku. Obowiązek zaszczepienia dziecka staje się wymagalny po upływie terminu szczepień, który wynika z Programu Szczepień Ochronnych. W dacie wystawienia tytułu wykonawczego córka zobowiązanej miała ukończony 3 rok życia, a więc znajdowała się w grupie wiekowej osób podlegającym szczepieniom przeciw chorobom wymienionym w upomnieniu i tytule wykonawczym. Wskazanie dolnej i górnej granicy wieku osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom oznacza okres powstania i wygaśnięcia obowiązku. Wobec powyższego nie można uznać, że obowiązek poddania córki zobowiązanej szczepieniu, nie jest wymagalny. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone zobowiązanej 26 października 2023 r. 3 listopada 2023 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając: - naruszenie art. 104 § 2 w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a.", poprzez brak merytorycznego odniesienia się organu co do zarzutów; - naruszenie art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie zarzutów co nie znajduje merytorycznego uzasadnienia w treści postanowienia; - określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.ch.z. poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia; - na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 § 3e u.p.e.a. w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu; - na podstawie art. 18 u.p.e.a. naruszenie art. 124 § 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia do szerokiego wskazania podstawy prawnej obowiązku z pominięciem przez organ okoliczności podnoszonych w zarzutach, w szczególności co do braku wymagalności obowiązku, braku doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., wadliwości tytułu wykonawczego i braku wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 8 grudnia 2023 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 13 października 2023 r. oddalające zarzuty zobowiązanej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, w tym zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Wierzyciel precyzyjnie wyjaśnił podstawy prawne, na których oparł rozstrzygnięcie oraz wskazał okoliczności faktyczne, które uwzględnił wydając postanowienie. Wyjaśnił stronie na czym polega badanie kwalifikacyjne do szczepień i kiedy je się wykonuje, przesłanki ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień. Wskazał podstawy prawne obowiązku szczepień, starając się jak najdokładniej wyjaśnić te kwestie. Postanowienie organu pierwszej instancji zawiera pełne rozstrzygnięcie odnośnie podnoszonych zarzutów. Upomnienie spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa. Strona po odebraniu upomnienia wzywającego do podjęcia zaległych obowiązkowych szczepień u małoletniej powinna udać się wraz z dzieckiem do podmiotu leczniczego udzielającego świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej i to lekarz zatrudniony w wymienionym podmiocie udziela informacji o obowiązkowych szczepieniach ochronnych, którym podlega dziecko. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanej 29 lipca 2022 r. – odbiór dokumentu potwierdził pełnoletni domownik. Treść upomnienia, znajdującego się w aktach sprawy, pozwala na jednoznaczną identyfikację osób zobowiązanych do wykonania obowiązku, aktu prawnego, z którego wynika obowiązek oraz jego treści. Wierzyciel sporządził tytuł wykonawczy z 3 sierpnia 2023 r. zgodnie z obowiązującym wówczas wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 1636) oraz zgodnie z art. 27 u.p.e.a. Wierzyciel w tytule wykonawczym w części B poz. 5 dokładnie i precyzyjnie wskazał treść obowiązku. Strona po pismach wzywających do podjęcia zaległych obowiązkowych szczepień u małoletniej powinna udać się wraz z dzieckiem do podmiotu leczniczego udzielającego świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. To lekarz pracujący w wymienionym podmiocie udziela informacji o obowiązkowych szczepieniach ochronnych, którym podlega dziecko oraz wyznacza termin szczepienia. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii karty uodpornienia ma wynika, że u dziecka nie stwierdzono przeciwwskazań do szczepienia. Świadczy to o tym, że strona z pełną świadomością uchyla się od poddania małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zobowiązana miała czas na poddanie małoletniej zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, o czym była informowana przez personel medyczny. W związku z powyższym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym z 3 sierpnia 2023 r. jest wymagalny. Aktualne terminy wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych określone są w "Schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży" stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. poz. 2077). Wierzyciel odniósł się do zarzutu dotyczącego kwalifikacji lekarskiej przed poddaniem dziecka szczepieniu ochronnemu wskazując, że oczywista jest konieczność dokonania kwalifikacji lekarskiej, jednakże możliwa jest ona tylko wówczas gdy dziecko stawi się na szczepienie. Kwalifikacja lekarska odbywa się tuż przed szczepieniem, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.z.z.ch.z., w ciągu maksymalnie 24 godzin. O szczepieniu dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzedniej kwalifikacji dotyczącej stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Skoro rodzice z dzieckiem na szczepienie się nie stawili, nie było możliwe wykonanie badań lekarskich kwalifikujących do szczepień. W tym jednak przypadku powoływanie się na niewykonalność szczepień jest nadużyciem prawa i jako takie nie korzysta z ochrony, nie może stanowić argumentu przeciw szczepieniom. Dziecko będąc obecnie w piątym roku życia nie zostało zaszczepione przeciw jedenastu chorobom zakaźnym, którym można zapobiegać poprzez szczepienia ochronne. Każda z tych chorób zakaźnych może u dzieci mieć ciężki przebieg i prowadzić do stałych następstw zdrowotnych, a nawet zgonu. Na powyższe ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 15, art. 77 i art. 138 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, brak przekazania wierzycielowi zarzutów zgłoszonych w zażaleniu skarżącej z 2 listopada 2023 r., rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej; 2. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na rozporządzeniu z 27 września 2023 r., które nie obowiązywało na dzień wystawienia tytułu wykonawczego; 3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, należało z urzędu stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 8 grudnia 2023 r., gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania polegającego na rozpoznaniu spóźnionego zażalenia, wniesionego od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z 13 października 2023 r. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu poddane zostały orzeczenia wydane w toku postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu tym zgodnie z art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, należy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Rozpoznanie przez wierzyciela zgłoszonych przez stronę zarzutów następuje w formie postanowienia (art. 34 § 2 u.p.e.a.). W myśl art. 34 § 3 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a). Termin do wniesienia zażalenie jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. (zob. A. Golęba, w: Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, W. 2015, s. 233). Z powyższych przepisów wynika, że organ drugiej instancji – po otrzymaniu zażalenia, a przed jego rozpatrzeniem, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym czy zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu i czy pochodzi od strony postępowania. Przeprowadzenie wskazanych czynności w postępowaniu wstępnym jest obligatoryjne. Z treści art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Do zażaleń przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 144 k.p.a. Ustalenie przez organ drugiej instancji, że zażalenie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania lub z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje zażalenia merytorycznie, nie rozważa podniesionej w nim argumentacji, lecz w trybie art. 134 k.p.a. stwierdza jego niedopuszczalność lub wniesienie z uchybieniem terminu. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje wyraźnie, że uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. W tym miejscu należy podkreślić, że jeżeli strona nie złożyła zażalenia, uchybiła terminowi na złożenie zażalenia i nie złożyła wniosku o jego przywrócenie lub organ nie przywrócił terminu do jego złożenia, wówczas postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji jest ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Powyższe oznacza, że sprawa rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. Dlatego też, gdy w postępowaniu zażaleniowym okaże się, że zażalenie zostało wniesione po terminie, organ administracji powinien wydać postanowienie o uchybieniu terminu do jego wniesienia. Rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu zawitego z art. 141 § 2 k.p.a., który nie został przywrócony, stanowi zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcia ostatecznego, a zatem korzystającego z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy zaznaczyć, że obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości. Skutkiem tego jest rażące naruszenie art. 16 k.p.a. (zob. Kodeks Postępowania administracyjnego Komentarz, wydanie V, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, komentarz do art. 129, art. 156 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 10 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 2273/98 niepubl., z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99 niepubl., z dnia 22 marca 2001 r. sygn. akt SA/Rz 1561/99). Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia organu pierwszej instancji z 13 października 2023 r. wynika, że zostało ono doręczone skarżącej 26 października 2023 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia widnieją własnoręczne podpisy jej męża (M. G.) i doręczyciela złożone 26 października 2023 r. Data odbioru przez skarżącą przesyłki zawierającej postanowienie organu pierwszej instancji nie budzi żadnych wątpliwości sądu. W tej sytuacji przewidziany w art. 141 § 2 k.p.a. termin do wniesienia zażalenia upłynął skarżącej 2 listopada 2023 r. (w czwartek). Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało natomiast wniesione, za pośrednictwem poczty, dopiero 3 listopada 2023 r. (stempel z datownikiem uwidoczniony na kopercie, w której wniesiono środek zaskarżenia), a więc jeden dzień po siedmiodniowym terminie określonym w przepisach. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu, stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydana postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2402/10, LEX nr 1138161). Należy podkreślić, że postanowienie z 13 października 2023 r. zawierało pouczenie o sposobie i terminie jego zaskarżenia. W sprawie niniejszej Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, nie dostrzegając uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia, rozpoznał zażalenie wniesione przez skarżącą, czym naruszył art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 k.p.a. Dostrzeżona wadliwość zaskarżonego postanowienia nie pozwala sądowi na dokonanie jego merytorycznej kontroli, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ds