III SA/Łd 1060/13

Dnia 16 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz D. W., kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nałożenia na D. W. kary pieniężnej w wysokości 1.985,50 zł. za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej na ulicy H. w Ł. pod stoisko handlowe. Organ odwoławczy uzasadniając wydane orzeczenie stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w wyniku kontroli przeprowadzonych przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w dniach 9, 10 12 i 18 kwietnia 2013 r. W trakcie tych czynności ustalono, że D. W. samowolnie zajęła pas drogowy ul. H. działka nr [...] przy krawędzi jezdni, między jezdnią a murem cmentarza, przy bramie głównej ( dawne stoiska nr 002,003 obecnie niedozwolone do handlu) poprzez umieszczenie stoiska handlowego. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokoły zawierające dokładne pomiary powierzchni zajętego pasa drogowego: 8,71 m2 w dniu 9.04.2013 r., 11,05 m2 w dniu10.04.2013 r., 9,92 m2 w dniu 12.04.2013 r. i 10,03 m2 w dniu 18.04.2013 r. Organ I instancji wskazał, że D. W. powoływała się na okoliczność zajmowania pasa drogowego na polecenia innej osoby, to jest M. .P. W dniu 9 kwietnia 2013 r. M. P. potwierdziła w rozmowie telefonicznej z pracownikiem ZDiT, że jest właścicielką sprzedawanych towarów i stoisko należy do niej. Ponadto w czasie kontroli w dniu 10 kwietnia 2013 r. M. P. pojawiła się na stoiku osobiście i potwierdziła, ze jest jego właścicielką. Jednak z uwagi na fakt, że nie przedstawiono żadnego dokumentu potwierdzającego wykonywanie przez D. W. pracy na rzecz M. P. organ I instancji przyjął, że D. W. jest stroną w postępowaniu administracyjnym za samowolne zajęcie pasa drogowego. D. W. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł., wyjaśniając że zastępowała w dniach wskazanych przez organ M. P. na podstawie ustnej umowy o pracę. Nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie jest zatrudniona przez żadnego innego pracodawcę poza M. P.. Samotnie wychowuje niepełnosprawnego syna i tylko w tych dniach kiedy syn czuje się lepiej może zastępować M. P.. Organ odwoławczy uznał ustalenia dokonane w sprawie przez Prezydenta Miast Ł. za prawidłowe. Ustawienie w pasie drogowym drogi gminnej w dzielnicy B. stoiska handlowego w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów, zniczy stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260). W myśl art. 39 ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Ustawianie innych obiektów stanowi wyjątek od powyższej zasady. Zajęcie pasa na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi celem zezwolenia i wydanie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, w której zarządca nalicza opłatę za zajęcie ustaloną w sposób określony w ustawie odpowiednio do danego rodzaju zajęcia ( art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W okolicznościach niniejszej sprawy umieszczenie stoiska handlowego w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów, zniczy stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta Ł.. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty. W myśl art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego, stawki za zajęcie pasa drogowego, stawki opłaty za zajecie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Wysokość stawek ustalana jest w drodze uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przeprowadzone w sprawie wykazało okoliczność zajęcia pasa drogowego przez D. W., bez uzyskania zezwolenia, pod stoisko handlowe. Stanowi zatem samowolne zajęcie pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i skutkuje nałożeniem kary. Stanowisko D. W., iż tylko sprzedawała kwiaty i znicze w zastępstwie innej osoby jest bezzasadne, gdyż odwołująca się winna legitymować się stosownym zezwoleniem, o którym mowa jest powyżej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że błędny jest zarzut odwołującej się, iż w dniu 2 kwietnia 2013 r. skierowano do niej zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które dotyczyło późniejszych kontroli, gdyż zawiadomienie jest z daty 22 kwietnia 2013 r., czyli po przeprowadzonych kontrolach w dniach 9, 10, 12 i 18 kwietnia 2013 r., Zawiadomienie pochodziło z dnia 22 kwietnia 2013 r. lecz w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wpisano omyłkowo datę 2 kwietnia 2013 r. D. W. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania. Ponadto organy administracji nie rozpatrzyły kwestii różnicy w dokonanych pomiarach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, podnosząc że została wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby sąd nie uwzględnił powyższego stanowiska organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn.Dz.U.2012.270 ze zm.) – zwana dalej: " p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie stwierdzić należy, iż skargę wniesiono w terminie 30 dni określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. Decyzja organu odwoławczego została doręczona dorosłemu domownikowi skarżącej w dniu 1 sierpnia 2013 r. Trzydziestym dniem od dnia doręczenia decyzji była sobota ( 31 sierpnia 2013 r.). W myśl art. 83 § 2 p.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Skargę nadano na poczcie w poniedziałek – 2 września 2013 r. Był to zatem następny dzień po dniach wolnych od pracy przewidziany w art. 83 § 2 p.p.s.a. W ocenie sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst. jedn. Dz.U. 2013, poz. 260) – dalej zwana " u.d.p.", przyjmując że D. W. jest legitymowana biernie do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. Legitymowany biernie w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, iż podmiotem samowolnie zajmującym pas drogowy drogi gminnej na ulicy H. w Ł. pod stoisko handlowe była M. P.. Powyższa okoliczność została przez nią potwierdzona pisemnym oświadczeniem z dnia 18 czerwca 2013 r., w którym przyznała, iż przedmiotowe stoisko handlowe wraz z towarem jest jej własnością. Wyjaśniła również, że ze względu na trudną sytuację rodzinną ( konieczność opieki na niepełnosprawnym synem) D. W. nie jest w stanie przewidzieć kiedy może pracować jako sprzedawczyni na stoisku handlowym należącym do M. P.. Dlatego nie została zawarta między nimi pisemna umowa o pracę. Praca wykonywana była przez D. W. tylko wówczas, gdy jej syn czuł się lepiej i nie wymagał opieki matki. Oświadczenie M. P. zdaniem sądu jest wiarygodne. Koresponduje z treścią protokołów kontroli spisanych przez pracowników Zakładu Dróg i Transportu w dniach 9 i 10 kwietnia 2013 r. Z adnotacji zawartych w tych dokumentach wynika, że M. P. przyznała, iż jest właścicielką stoiska zajmującego pas drogowy i ubiegała się bezskutecznie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu. Ponadto w protokole sporządzonym w dniu 10 kwietnia 2013 r. wskazano, ze D. W. dysponowała wpisem do rejestru działalności gospodarczej na nazwisko M. P.. Sama takiej działalności nie prowadziła. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] r., sygn. akt [...] o całkowitym ubezwłasnowolnieniu z powodu niedorozwoju umysłowego syna D. W. oraz orzeczenie o jego niepełnosprawności. Powyższe dowody potwierdzają zgodne twierdzenia D. W. i M. P. w zakresie utrudnień dotyczących stałego świadczenia pracy przez D. W.. Zdaniem sądu nie jest prawidłowy pogląd wyrażony przez organ administracji I instancji, iż okoliczność zawarcia umowy o pracę potwierdzona może być jedynie w formie dokumentu. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 31 sierpnia 1977 r. I PRN 112/77 nawiązanie stosunku pracy wymaga zgodnego oświadczenia woli pracownika i zakładu pracy. Oświadczenie woli może być wyraźne i ujęte w formie pisemnej, jak wymagają przepisy kodeksu pracy, bądź też dorozumiane, wynikające z zachowania stron. Takie dorozumiane zawarcie umowy o pracę istnieje zwykle wówczas, gdy zakład pracy dopuszcza pracownika do wykonywania pracy i płaci mu wynagrodzenie ( v. System Informacji Prawnej Lex nr 14418). Sytuacja wskazana w powołanym wyroku zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika ze zgodnych oświadczeń D. W. i M. P. strony zawarły umowę o pracę w sposób dorozumiany. D. W. świadczyła pracę, zaś M. P. wypłacał jej wynagrodzenie odpowiednio do czasu wykonywania pracy w stoisku handlowym. Skoro D. W. nie była właścicielem stoiska, a jedynie wykonywała pracę sprzedawczyni na tym stoisku, to nie można jej przyznać legitymacji biernej jako strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Biorąc pod na uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję ja poprzedzającą, uznając to za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 152 orzeczono, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Uwzględniając treść przepisu art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. E.o.