III SA/Łd 107/11

Dnia 12 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B nr [...] z dnia [...] roku. W dniu [...] A. R., emeryt policyjny, wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w B. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2009 - 2010. Pismem z dnia [...] (znak [...]) Komendant Powiatowy Policji w B. poinformował wnioskodawcę, że prawo do tegoż świadczenia przysługuje jedynie funkcjonariuszom w służbie czynnej. Wskazał, że z dniem [...] uchylono przepisy uprawniające emerytów policyjnych do otrzymywania równoważnika, a organy Policji do wydawania decyzji w tym przedmiocie. Komendant Powiatowy stwierdził ostatecznie, że brak jest podstawy prawnej do wypłaty A. R. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uznając pismo Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] za decyzję administracyjną A. R. złożył od niej odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzucił rozstrzygnięciu "generalną niezgodność z obowiązującym prawem" i naruszenie jego interesu prawnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] (Nr [...], znak [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) [dalej ustawa o Policji] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił na wstępie, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] należało potraktować jako decyzję administracyjną, mimo iż nie posiadało ono w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zasadniczego zagadnienia dotyczącego wypłaty A. R. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stwierdził, że podstawowe znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m. in. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Jak podkreślił organ II instancji, w tej sytuacji nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, z literalnego brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 wynika, że prawo do równoważnika przysługuje policjantom, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Wskazał, że art. 29 tej ustawy stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Zdaniem organu odwoławczego, art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko te, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy. Stąd należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawowej. Tym samym uchylony § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Na powyższe rozstrzygnięcie A. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 roku, sygn. akt III SA/Łd 254/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stiwerdził, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Podobną argumentację przestawił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 roku, sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77) stwierdzając, że: "W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe". Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany. W ocenie Sądu decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] (znak [...]) przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszym ciągu zatem wywołuje skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. Tym bardziej, że wniosek skarżącego z dnia [...] nie zawierał w istocie rzeczy żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego, mocą decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] W takiej sytuacji, należało przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Brak więc było podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Twierdzenia organów obydwu instancji w tym zakresie, zmierzające do udowodnienia tezy, że skarżący utracił uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego, w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, nie mogło zostać zaakceptowane. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Policji w B., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 i art. 91 ust. 1 a contrario ustawy o Policji w związku z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu, odmówił dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2009-2010. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 1 stycznia 2006 roku weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie z 28 czerwca 2002r. Uchyliło ono m. in. § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Jak podkreślił organ I instancji, w tej sytuacji nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Od powyższej decyzji A. R. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2009-2010. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji. Podniósł, iż w aktualnym stanie prawnym skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia, co oznacza bezzasadność zgłoszonego żądania zawartego we wniosku z dnia [...] i odmowę dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2009-2010. Istniejąca natomiast w obrocie prawnym decyzja Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] przyznająca A. R. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia orzeka o przyznaniu świadczenia, zdaniem organu in abstracto, ponieważ nie określa wysokości świadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego – tj. art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz naruszenie art. 153 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wskazując, iż stosownie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2010 roku, sygn. akt III SA/Łd 254/10, skarga A. R. została uwzględniona, a w dniu [...] dokonano wypłaty świadczenia wraz z odsetkami. Do pisma procesowego została załączona kserokopia potwierdzenia dokonania przelewu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. R. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Należy zaznaczyć, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010r. w sprawie III SA/Łd 254/10 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 22 marca 2010r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z [...]. W wyroku tym Sąd uznał, iż uchylenie z dniem 1 stycznia 2006r. przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100 poz.919), nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. A. R. otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z [...]. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. nr 106 poz.1212 z późn. zm.). W myśl § 11 ust.1 tego rozporządzenia jego przepisy stosowało się także do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z 18 lutego 1994r. Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie kolejnego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. Rozporządzenie z 28 czerwca 2002r. zawierało analogiczne uregulowanie w przedmiocie przyznawania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z dniem 1 stycznia 2006r. uchylony został przepis § 8 wymienionego rozporządzenia, co w ocenie Sądu, nie wpłynęło na stosunki już istniejące tzn. powstałe pod rządami dotychczasowych przepisów. Decyzje wydane w okresie poprzednio obowiązujących przepisów są nadal wiążące. Decyzja z [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszym ciągu zatem wywołuje skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. W przekonaniu Sądu brak było podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organy, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie wytyczne zawarte w wyroku z 11 sierpnia 2010r. nie zostały wykonane przez organy administracji obu instancji. Organy administracji odmówiły bowiem skarżącemu wypłaty równoważnika za remont lokalu z tych samych przyczyn jakie podniesiono w uchylonych przez Sąd decyzjach. Nadal podtrzymano argument, iż brak jest podstawy prawnej do wypłaty równoważnika gdyż z dniem 1 stycznia 2006r. uchylono przepis § 8 i § 9 ust.2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002r. Podniesiono nadto, iż obecnie A. R. nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia zaś decyzja z [...] orzeka jedynie o przysługiwaniu prawa do równoważnika in abstracto, gdyż nie określa jego wysokości. Wywody prawne organów administracji są sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z 11 sierpnia 2010r. W wyroku tym Sąd wyraźnie podkreślił, iż okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2006r. uchylono przepis § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002r. nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego co do równoważnika za remont lokalu. Decyzja z [...], pozostaje nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Oznacza to, iż A. R. przysługuje nadal prawo do równoważnika mimo uchylenia przepisu § 8 rozporządzenia z 22 czerwca 2002r. W uzasadnieniu wyroku w sprawie III SA/Łd 254/10 Sąd powołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2008r. w spr. I OSK 953/07 (ONSAiWSA nr 4 z 2009r. poz.77), iż w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art.162 § 1 pkt.1 kpa następuje tylko wówczas gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie stają się bezprzedmiotowe. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym wyroku. W przepisach rozporządzenia z 28 grudnia 2005r., które uchyliło przepis § 8, nie przewidziano skutku prawnego w postaci wygaśnięcia wydanych dotychczas decyzji przyznających prawo do równoważnika. Prowadzi to do wniosku, iż na podstawie decyzji z [...] A. R. zachował dotychczasowe uprawnienie do otrzymywania równoważnika. Mimo wyraźnych i czytelnych wytycznych zawartych w wyroku z 11 sierpnia 2010r. organy administracji nie wykonały ich. Nadal bowiem odmówiły skarżącemu prawa do wymienionego świadczenia podtrzymując argumentację przedstawioną we wcześniejszych decyzjach. Organy pominęły zatem fakt, iż wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 11 sierpnia 2010r. są dla nich wiążące. Stanowi to naruszenie art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Z uwagi na to, iż organy administracji naruszyły przepis art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002r., na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) wymienionej ustawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...]. Wspomnieć tylko należy, iż organy administracji, mimo wydania decyzji odmawiających skarżącemu wypłaty równoważnika za remont lokalu, to faktycznie, już po wniesieniu skargi, wypłaciły zaległe świadczenie. W dniu [...] wypłacono bowiem skarżącemu zaległy równoważnik za lata 2006-2010 wraz z ustawowymi odsetkami (k.19-20). Mimo dokonania wypłaty w obrocie prawnym nadal pozostała zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. W związku z czym zaszła konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. B.A.