III SA/Łd 1092/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie sprostowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. przyznaje radcy prawnemu J. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A., kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej H. N. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu J. W. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 1092/13 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] (znak [...]), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7b ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) [dalej ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie sprostowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 8 marca 2013 r. H. N. złożyła do [...]ego Ośrodka Geodezji wniosek o sprostowanie zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków polegające na zmianie oznaczenia użytku gruntowego dla działki 481/3 z "dr" - drogi na "B" - tereny mieszkalne wskazując, iż zapisy w operacie ewidencji gruntów i budynków są niezgodne z treścią księgi wieczystej [...], działka 481/3 jest ogrodzona oraz, że nie posiada ona wiedzy o jakiejkolwiek decyzji administracyjnej bądź orzeczeniu sądu stwierdzającego, że działka ta stanowi drogę. Jak ustaliły organy, zgodnie z zapisami operatu ewidencji gruntów i budynków działka ewidencyjna 481/3 z obrębu ewidencyjnego B - 22 o powierzchni 0,0934 ha stanowi własność H. N. i jest oznaczona użytkiem "B" - tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,0040 ha i "dr" - drogi o powierzchni 0,0894 ha. Prawo własności H. N. do ww. działki potwierdzają zapisy w księdze wieczystej [...]. Ponadto w ramach wszczętego postępowania organ stwierdził, że dla części działki 481/3, na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Wojewoda [...] w dniu 19.03.2012 r. wydał decyzje, stwierdzające nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną kategorii gminnej, położonej w Ł. przy ul. K. [...] i bez numeru, w obrębie B -22 oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału z dnia 16.10.2007 r. zaewidencjonowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. pod numerem 1/7349 jako działki nr 481/27, 481/27, 481/29, 481/31 i 481/32. Wszystkie wymienione działki odpowiadają obecnie części działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 481/3 z obrębu B – 22 Dalej organ stwierdził, że w pierwszej kolejności w toku prowadzonego postępowania winien ustalić krąg podmiotów posiadających status strony. Zdaniem organu, bez wątpienia stroną w postępowaniu dotyczącym aktualizacji zapisów ewidencji gruntów i budynków jest właściciel działki, której aktualizacja ma dotyczyć. Z tych też względów stwierdził, że uprzednie rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego nabycia prawa własności działki stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy z dniem 1 stycznia 1999 r. jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż uzależniony jest od niego dalszy tok postępowania w sprawie aktualizacji zapisów ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze w dniu 21 maja 2013 r. Prezydenta Miasta Ł. zawiesił postępowanie wszczęte z wniosku H. N. o sprostowanie zapisów w ewidencji gruntów i budynków, tj. zmiany oznaczenia użytku gruntowego dla działki ewidencyjnej 481/3 z obrębu ewidencyjnego B-22 z "dr" - drogi na "B" - tereny mieszkaniowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła H. N. zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż zachodzi podstawa do zawieszenia z urzędu ww. postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Ł., z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przy postępowaniu na wniosek organ w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalić, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz określić krąg stron właściwych w sprawie. W niniejszym postępowaniu - jak stwierdził organ odwoławczy - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego równolegle na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest to możliwe, gdyż decyzja w tym przedmiocie jest decyzją deklaratoryjną i określa nabycie z mocy prawa własności przez jednostkę samorządu terytorialnego (w tym przypadku Gminę Miasto Ł.) z dniem 1 stycznia 1999 r. Tym samym determinuje zakres żądania, gdyż wnioskodawca może wystąpić o zmianę użytków tylko na działkach, których jest właścicielem. Jak w związku z tym wskazał organ II instancji, działka 481/3 z obrębu B-22 zgodnie z mapą sytuacyjną do celów prawnych z projektem podziału została podzielona na działki 481/27, 481/28, 481/29, 481/30, 481/31, 481/32 i 481/33, z których tylko działki 481/30 i 481/33 zostały przez Wojewodę [...] nieostatecznymi decyzjami uznane za nie zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W związku z powyższym – jak skonstatował organ odwoławczy - ostateczne zakończenie postępowania w ww. sprawach określa zakres legitymacji odwołującego się do żądania podjęcia działań (zmiany użytków) przez Prezydenta Miasta Ł. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła H. N.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż zachodzi podstawa do zawieszenia z urzędu ww. postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Ł., z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; - art. 125 § 3 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia postanowienia niespełniającego wymogów określonych w tych normach, w szczególności niezawierającego uzasadnienia prawnego (organ drugiej instancji nie tylko nie wyjaśnił, ale nawet nie przytoczył przepisów prawa stanowiących podstawę prawną jego rozstrzygnięcia). W związku z postawionymi zarzutami wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Ł. W dniu 27 stycznia 2014 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej (ustanowiony w ramach prawa pomocy) złożył pismo, w którym podtrzymał zarzuty postawione przez skarżącą oraz dodatkowo zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez kompleksowego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez uwzględnienia dowodów w postaci księgi wieczystej, w której jako właściciel nieruchomości figurowała H. N. oraz naruszenie § 46 w zw. z § 10 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmienione rozporządzeniem zmieniającym z dnia 29 listopada 2013 roku poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż H. N. nie jest właścicielem działki nr 481/3, co skutkowało zawieszeniem postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie i argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia), a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca H. N. złożyła wniosek o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji zawiesił postępowanie w tym przedmiocie argumentując, iż nie ma możliwości prowadzenia takowego postępowania dopóki nie ustali ostatecznie kręgu podmiotów posiadających status strony w niniejszym postępowaniu. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który w pełni zgodził się z uzasadnieniem organu I instancji, że w niniejszym postępowaniu do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego równolegle na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest to możliwe, gdyż decyzja w tym przedmiocie jest decyzją deklaratoryjną i określa nabycie z mocy prawa własności przez jednostkę samorządu terytorialnego (w tym przypadku Gminę Miasto Ł.) z dniem 1 stycznia 1999 r. gruntów, których dotyczy wniosek o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zawieszając postępowanie w sprawie niniejszej organy obydwu instancji administracyjnych wskazywały jako podstawę prawną wydanego postanowienia przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stanowisko organów obydwu instancji w tym zakresie jest błędne. Faktem jest niewątpliwie, iż dla części działek, których dotyczy wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję stwierdzające nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wymienione w ww. decyzji działki odpowiadają obecnie części działki, której dotyczy wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Decyzje te, jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów administracyjnych, nie mają waloru ostateczności i złożone zostały od nich odwołania, a sprawa w tym przedmiocie jest obecnie w toku. Powyższe ustalenie nie może jednak, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów w związku ze złożonym przez skarżącą w tym zakresie wnioskiem. Wyjaśnić należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., str. 127-128 oraz np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2022/95). Zdaniem Sądu, w składzie niniejszą sprawę rozpoznającym, powody zawieszenia postępowania administracyjnego wskazane przez orany w uzasadnianiach zaskarżonych postanowień, nie są przyczynami prejudycjalnymi w rozumieniu wyżej powołanego przepisu, zatem organy winny merytorycznie odnieść się do wniosku strony w przedmiocie dokonani zmian w ewidencji. Wyjaśnić w związku z tym należy, że z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) [dalej: rozporządzenie] wynika, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11. Ewidencja gruntów m.in. obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, powierzchni nieruchomości, a także może obejmować dane dotyczące osoby władającej w przypadku określonym w art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Oznacza to, że właściwy starosta, może z urzędu lub na wniosek podmiotów określonych w § 10 i § 11 rozporządzenia dokonywać aktualizacji ewidencji, także w podanym zakresie. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie dokonania zmian w ewidencji było wszczęte na wniosek skarżącej i właśnie w tym postępowaniu powinna być wyjaśniona i rozstrzygnięta kwestia czy dane dotyczące osoby właściciela spornych działek, władającego i powierzchnia tych działki i ich oznaczenie ewidencyjne są zgodne z odpowiednimi dokumentami. Stosownie do § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia dane dotyczące właścicieli nieruchomości wpisuje się w operacie ewidencji gruntów na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Zdaniem Sądu wszczęte przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. prawa własności nieruchomości spornych działek (art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. sprawy z zakresu ewidencji gruntów. Zauważyć przede wszystkim należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zapisy w ewidencji mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują tylko stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku lub lokalu. Dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani wykazywać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 94/08, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 258/98, wyrok z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA 766/98). Co więcej dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są również uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty (por. w tym zakresie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 643/07). Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny. Z tych też względów, uznać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia z mocy prawa nabycie przez Gminę Miasto Ł. prawa własności nieruchomości spornych działek (nr 481/27, 481/28, 481/29, 481/31 i 481/32, stanowiących obecnie część działki 481/3) w myśl przepisów art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. sprawy z zakresu ewidencji gruntów, ponieważ w sprawie jaką prowadzi Wojewoda stroną postępowania są właściciele tych spornych działek. Jeżeli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości czy wpisanie w ewidencji gruntów jako właściciela działki nr 481/3 jest prawidłowe, to sprawa z zakresu ewidencji gruntów może stanowić ewentualnie zagadnienie wstępne dla sprawy wszczętej przez Wojewodę [...]ego, a nie odwrotnie. Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że organy sprawę rozpoznające nie przeanalizowały wszystkich aspektów sprawy, nie odniosły się do twierdzeń strony wskazujących na fakt figurowania skarżącej w księdze wieczystej spornej nieruchomości jako właścicielki. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpująco przeanalizowane istotne okoliczności sprawy. Powyższe natomiast stanowi naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi doszedł także do przekonania, że uzasadnienie zakwestionowanego postanowienia organu odwoławczego nie spełnia również wymogów stawianych przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a które winny być wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia. W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Mając powyższe na względzie, należy - zdaniem Sądu - wskazać, że w toku ponownego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zobowiązany będzie jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, ustosunkowując się przy tym szczegółowo do wszystkich zarzutów strony skarżącej i argumentów przemawiających za dokonaniem zmian w ewidencji gruntów i budynków. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku zgodnie z art. 250 powyższej ustawy oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 490). R.A.