III SA/Łd 1099/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] [pic] III SA/Łd 1099/21 Uzasadnienie Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej ustawa COVID-19, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] odmawiającą K. F. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 17 czerwca 2020 r. K. F. wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. Pismem z 1 lipca 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił K. F. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze złożonym zgłoszeniem ZUS ZUA K. F. mógł wystąpić o zwolnienie z opłacania należności wyłącznie za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie. Tymczasem wypełniając wniosek wadliwie wybrał wariant zwolnienia jako przedsiębiorca, który opłaca składki wyłącznie na własne ubezpieczenie zdrowotne i mimo pisma organu z 6 lipca 2020 r. nie poprawił ww. błędu. Decyzja została doręczona 10 sierpnia 2020 r. K. F. wniósł 20 sierpnia 2020 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, wyjaśniając, że prowadzi jednoosobową pozarolniczą działalność gospodarczą i opłaca składki wyłącznie za siebie. Spełnia wszystkie kryteria do objęcia go zwolnieniem z opłacania składek, a negatywna decyzja spowodowana była błędnym wypełnieniem wniosku, o czym nie wiedział, i którego nie miał możliwości poprawić ( k- 4 akt sądowych) Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 osobie prowadzącej działalność o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm. ) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres kwiecień 2020 r. jeżeli prowadziła działalność przed 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Tymczasem wnioskodawca, wnosząc o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r., wybrał wariant zwolnienia jako przedsiębiorca, który opłaca składki wyłącznie na własne ubezpieczenie zdrowotne, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - korzystam z "Ulgi na start". Od 1 sierpnia 2019 r. wnioskodawca zgłosił się do ubezpieczeń społecznych z kodem 0570. Zatem zgodnie ze zgłoszeniem powinien wybrać wariant zwolnienia jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie. Organ wyjaśnił, że o nieprawidłowościach we wniosku wnioskodawca został poinformowany pismem RDZ-WY sygn. nr [...] z 6 lipca 2020 r. Pismo zostało wysłane na adres wskazany we wniosku. W terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma nie złożył wyjaśnień ani korekty wniosku. Wobec powyższego organ uznał, że K. F. nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. F. W skardze wyjaśnił, że pomyłka we wniosku nastąpiła poprzez złe zaznaczenie okienka – w rzeczywistości prowadzi pozarolniczą jednoosobową działalność gospodarczą i opłaca składki wyłącznie za siebie. Dlatego też wnosi o uznanie, że ta pomyłka nie powinna skutkować odmową zwolnienia ze składek. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej ustawa COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19 osobie prowadzącej działalność o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm. ) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres kwiecień 2020 r. jeżeli prowadziła działalność przed 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. W niniejszej sprawie powodem wydania przez organ decyzji odmawiającej stronie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. był fakt wadliwego wypełnienia wniosku - skarżący, wnosząc o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 r., zakreślił bowiem wariant zwolnienia jako przedsiębiorca, który opłaca składki wyłącznie na własne ubezpieczenie zdrowotne, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. W myśl tego przepisu, regulującego tzw. Ulgę na start, przedsiębiorca będący osobą fizyczną, który podejmuje działalność gospodarczą po raz pierwszy albo podejmuje ją ponownie po upływie co najmniej 60 miesięcy od dnia jej ostatniego zawieszenia lub zakończenia i nie wykonuje jej na rzecz byłego pracodawcy, na rzecz którego przed dniem rozpoczęcia działalności gospodarczej w bieżącym lub w poprzednim roku kalendarzowym wykonywał w ramach stosunku pracy lub spółdzielczego stosunku pracy czynności wchodzące w zakres wykonywanej działalności gospodarczej, nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym przez okres 6 miesięcy od dnia podjęcia działalności gospodarczej. Skarżący prowadzi działalność od 1 sierpnia 2019 r., gdy zgłosił się do ubezpieczeń społecznych z kodem 0570. Organ przyjął zatem, że zgodnie ze zgłoszeniem powinien wybrać wariant zwolnienia jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie. W ocenie Sądu działanie organu w niniejszej sprawie było wadliwe, co skutkuje uchyleniem obu jego decyzji. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżący dopiero wraz z doręczeniem decyzji z [...] otrzymał od organu informację o błędnym wypełnieniu wniosku. W rezultacie dopiero wówczas uzyskał wiedzę o przyczynach nieuwzględnienia jego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Wprawdzie organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o nieprawidłowościach we wniosku wnioskodawca został poinformowany pismem RDZ-WY sygn. nr [...] z [...] Pismo zostało wysłane na adres wskazany we wniosku i w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma nie złożył wyjaśnień ani korekty wniosku, ale nie wynika to z załączonych akt administracyjnych. Sąd podkreśla, że w przesłanych przez organ aktach sprawy nie ma takiego pisma, w aktach administracyjnych nie ma także dowodu, aby organ zakomunikował stronie powyższą okoliczność. Z akt sprawy wynika jedynie, że informacja o błędzie we wniosku skierowana została do skarżącego pismem zwykłym z 6 lipca 2020 r. (stanowisko RKS po ponownej weryfikacji z uzasadnieniem) Nie sposób zatem zweryfikować, czy i jak organ wypełnił ciążące na nim obowiązki informacyjne wobec strony. Podkreślić należy, że organ, korzystając z pisma zwykłego, a więc nadanego bez możliwości potwierdzenia przez adresata jego odbioru, sam nie jest w stanie zweryfikować, czy pismo to dotarło do wnioskodawcy. Tym samym nie jest uprawniony do przyjęcia – a tak uczynił w niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – że skarżący nie dokonał korekty wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania wysłanej jakoby informacji. Zatem i Sąd nie jest w stanie tego zweryfikować, tym bardziej, że pisma tego w przekazanych aktach administracyjnych nie ma, a Sąd, stosownie do art. 133 § 1 ab initio p.p.s.a., wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym brak jest wystarczających podstaw do uznania, że skarżący został skutecznie poinformowany o błędzie we wniosku i możliwości jego poprawienia. W związku z powyższym Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.). W następstwie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się powyższą zasadą organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie - udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, w jaki sposób wnioskodawca winien skorygować wniosek, aby mógł on zostać pozytywnie rozpatrzony. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95). Przepis art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Zdaniem Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. Celem ww. przepisu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19) Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Tym samym organ nie wywiązał się obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować - i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W konsekwencji organ przed wydaniem decyzji odmownej nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdyby strona została przez organ stosownie na piśmie (którego doręczenie i którego treść jest możliwa do weryfikacji) pouczona o konieczności korekty wniosku, miałaby możliwość usunięcia braków i uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). a.l.