III SA/Łd 11/14

Dnia 20 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 roku sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie ; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Łd 11/14 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Prezydenta Miasta Z. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...], nr [...] orzekające o zwrocie wniosku o zajęcie nieruchomości dłużnika Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowego A spółki z o.o. komandytowo- akcyjnej z siedzibą w Z. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta Z. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z wnioskiem o zajęcie nieruchomości należącej do dłużnika Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowego A spółki z o.o. komandytowo- akcyjnej z siedzibą w Z. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., działając w oparciu o treść art. 123 § 1, art. 124 k.p.a. oraz art. 17 § 1, art. 22 § 1 i 110 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.), zwrócił pismo Prezydentowi Miasta Z., wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia egzekucji z nieruchomości, o których mowa w art. 110 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wraz z wnioskiem organ zwrócił tytuły wykonawcze załączone do wniosku. Postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Z. złożył zażalenie, w którym podniósł, że spółka nie posiada poza przedmiotowymi nieruchomościami innego majątku. Egzekucję z wyżej wymienionych nieruchomości prowadzi również Komornik sądowy w Z. w związku z tym dokonanie zajęcia nieruchomości przez administracyjny organ egzekucyjny doprowadzi do zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową. W ocenie strony istnieją przesłanki do podjęcia czynności egzekucyjnych w postaci zajęcia i sprzedaży nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2102 r. poz. 1015 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że postępowanie odwoławcze składa się fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej postępowania organ odwoławczy jest zobowiązany do zbadania z urzędu, czy wniesione zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dalej organ wskazał, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, które obejmują brak przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., wydanym na podstawie art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozstrzygnął o zwrocie do wierzyciela Prezydenta Miasta Z. pisma zawierającego wniosek o zajęcie nieruchomości dłużnika Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowego A spółki z o.o. komandytowo- akcyjnej z siedzibą w Z. W postanowieniu tym zawarł pouczenie o przysługującym prawie wniesienia zażalenia. Pouczenie to było nieprawidłowe bowiem żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza możliwości zaskarżenia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Tym samym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić należało niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prezydent Miasta Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] i nakazanie Urzędowi Skarbowemu w Z. prowadzenie postępowania egzekucyjnego z nieruchomości dłużnika. Uzasadniając strona skarżąca wskazała, że wnosząc zażalenie zastosowała się do pouczenia zawartego w postanowieniu organu I instancji. W dalszej części skargi Prezydent Miasta Z. przedstawił argumentację przemawiającą za poprawnością wniosku o przeprowadzenie egzekucji z nieruchomości dłużnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2013, poz. 267) - dalej K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższych przepisów wynika, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu (zażaleniu) jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznał, że zażalenie Prezydenta Miasta Z. jest niedopuszczalne. Przypomnieć należy, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, Warszawa 2011, str. 502). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć, m.in. taką sytuację, gdy na wydane przez organ administracji postanowienie nie przysługuje zażalenie. Taką sytuację przyjął organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny zasadności stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. w przedmiocie zwrotu pisma Prezydenta Miasta Z. zawierającego wniosek o zajęcie nieruchomości dłużnika Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowego A Sp. z o.o. Podstawą prawną rozstrzygnięcia o zwrocie pisma był przepis art. 17 § 1, art. 22 § 1 w związku z art. 110 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organem egzekucyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( w skrócie u.p.e.a.) jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków, służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7). Z kolei art. 22 § 1 u.p.e.a. stanowi, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia. Jeżeli jednak nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub większej liczby organów - egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości, a jeżeli nie można w powyższy sposób ustalić właściwości, egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych W rozpoznawanej sprawie. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. uznał się za organ właściwy do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. - o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Wobec powyższego w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zasada, że zaskarżeniu zażaleniem podlegają tylko i wyłącznie te postanowienia, co do których ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowią. Stosownie do treści art. 110 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, z nieruchomości może być przeprowadzona egzekucja administracyjna, jeżeli zastosowanie środków egzekucyjnych, o których mowa w rozdziałach 2-6, nie było możliwe lub okazało się bezskuteczne. Organ egzekucyjny podejmuje czynności egzekucyjne związane z egzekucją z nieruchomości na wniosek wierzyciela (...) [§ 3 u.p.e.a.]. Zgodnie zaś z § 7 art. 110 w przypadku niewpłacenia zaliczki, o której mowa w § 4, organ egzekucyjny wzywa wierzyciela do jej wpłacenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, a po bezskutecznym upływie tego terminu umarza postępowanie egzekucyjne. Egzekucja z nieruchomości jest niewątpliwie najdotkliwszym środkiem egzekucyjnym. Dlatego też ustawodawca przedmiotowy środek egzekucyjny traktuje jako ostateczny. Możliwość zastosowania egzekucji z nieruchomości została ograniczona, stosownie do art. 110 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do sytuacji, w których spełnione są łącznie dwie przesłanki, tj. zastosowanie innych środków egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych nie było możliwe lub okazało się bezskuteczne oraz, egzekucja jest prowadzona w celu wyegzekwowania należności pieniężnych określonych lub ustalonych w decyzji ostatecznej. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego poprzedza złożenie stosownego wniosku przez wierzyciela. Zgodnie, bowiem z art. 110 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny podejmuje czynności egzekucyjne związane z egzekucją z nieruchomości na wniosek wierzyciela, z tym że jeżeli wierzycielem jest obce państwo - na wniosek organu wykonującego. Sąd podkreśla, że stosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji administracyjnej z nieruchomości zostało uzależnione od określonych w art. 110 u.p.e.a. szeregu przesłanek (w istocie zasad postępowania), do których należy m., in. obowiązek złożenie stosownego wniosku przez wierzyciela oraz obowiązek uiszczenia zaliczki na pokrycie przewidywanych wydatków. Oczywistym jest, że egzekucję z nieruchomości prowadzi się na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego oraz dodatkowo złożonego przez wierzyciela wniosku w trybie art. 110 § 3 u.p.e.a. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że organ egzekucyjny z mocy art. 29 u.p.e.a. jest obowiązany do badania dopuszczalności tej egzekucji i to w sposób szczególnie dokładny, właśnie ze względu na jej wyjątkowy charakter. Egzekucja powinna być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji oraz po stwierdzeniu, że zastosowanie środków egzekucyjnych, o których mowa w rozdziałach 2-6, nie było możliwe lub okazało się bezskuteczne. W razie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny podejmuje postanowienie o zwrocie wierzycielowi tytułu wykonawczego (art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Ponadto należy podkreślić, że po złożeniu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji, czyli po wszczęciu postępowania egzekucyjnego w administracji, a przed wszczęciem egzekucji mogą wystąpić przesłanki z art. 56§1, lub art. 59§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takiej sytuacji organ egzekucyjny jest zobowiązany wydać postanowienie odpowiednio o zawieszeniu bądź też umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Podkreślić należy, że zarówno na postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego jak i na postanowienie w przedmiocie zawieszenia, czy umorzenia postępowania wierzycielowi służy zażalenie. Z powyższych przepisów wynika, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego umożliwia wierzycielowi kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z., do którego wystąpił wierzyciel w trybie art. 22 § 1 u.p.e.a., sprawę zakończył wydaniem postanowienia o zwrocie pisma zawierającego wniosek o wszczęcie egzekucji z nieruchomości, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 17 § 1 , art. 22 § 1 i art. 110 § 1 u.p.e.a. Wraz z wnioskiem zwrócono wierzycielowi załączone tytuły wykonawcze i pouczono o przysługującym prawie złożenia zażalenia. Z treści uzasadnienie postanowienia organu I instancji wynikało jednoznacznie, że przyczyną zwrotu wniosku i załączonych tytułów wykonawczych był fakt niewykazania przez wierzyciela spełnienia przesłanek z art. 110 § 1 u.p.e.a. Wobec powyższego organ odwoławczy, do którego wpłynęło zażalenie winien ocenić charakter prawny zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście wskazanych w uzasadnieniu przyczyn zwrotu wniosku . Tymczasem organ odwoławczy podszedł do sprawy formalnie stwierdzając niedopuszczalność odwołania w kontekście uznania, że brak jest przepisów wskazujących na możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o zwrocie wniosku w sprawie wszczęcia egzekucji z nieruchomości. Przy czym organ odwoławczy przyjął, że art. 110 § 1 u.p.e.a. stanowi podstawę zwrotu wniosku. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego jest błędne, a tym samym rozstrzygnięcie o niedopuszczalności zażalenia zostało również podjęte z naruszeniem art. 134 K.p.a. Powołany w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji art. 110 § 1 u.p.e.a. nie jest podstawą zwrotu wniosku o wszczęcie egzekucji z nieruchomości. Przepis ten określa, na co wskazują powyższe rozważania, przesłanki zastosowania środka egzekucyjnego z nieruchomości. Spełnienie tych przesłanek warunkuje natomiast możliwość prowadzenia egzekucji z nieruchomości Skoro zatem postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. zwrócił tytuły egzekucyjne wraz z wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego z nieruchomości, uzasadniając to brakiem spełnienia przesłanek z art. 110 § 1 to oznacza, że w istocie Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. odmówił prowadzenia egzekucji, co potwierdza fakt zwrotu tytułów wykonawczych. Należy wskazać, że przesłanki dopuszczalności prowadzenia egzekucji w aspekcie pozytywnym odpowiadają przesłankom dopuszczalności wszczęcia egzekucji art. 29 § 1 u.p.e.a., a w aspekcie negatywnym stanowią wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. okoliczności prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Mimo więc, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. nie powołał powyższych przepisów to w istocie te przepisy były podstawą jego działania zakończonego zwrotem wniosku i załączonych tytułów wykonawczych, co oznacza, że na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. przysługiwało więc wierzycielowi zażalenie, o czym zresztą zasadnie organ pouczył wierzyciela. Podkreślić przy tym należy, że sąd nie bada zgodności z prawem postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...]. Jak już wyżej wskazano, przedmiotem badania przez sąd jest wyłącznie postanowienie organu II instancji o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, a co za tym idzie ocena, czy prawidłowo organ uznał, że wyłączona jest przez przepisy prawne możliwość zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Z kolei rozstrzygnięcie powyższego wymaga ustalenia na jakiej podstawie działał organ I instancji, z wyłączeniem oceny legalności tego działania. Rozpoznając bowiem skargę na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. sąd nie może badać legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpatrzone. Tak więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście zachodzi niedopuszczalność zażalenia (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1005/11, LEX nr 1223944). Reasumując stwierdzić należy, że analiza przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na tle ustalonego stanu faktycznego , w którym organ zwrócił wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości wraz z załączonymi do tego wniosku tytułami wykonawczymi, prowadzi do uznania, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] wydane zostało w istocie w trybie art. 29 u.p.e.a., a więc przysługiwało na nie zażalenie. W konsekwencji więc stwierdzenie przez organ II instancji niedopuszczalności zażalenia w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 134 K.p.a. Skoro istnieje norma prawa pozytywnego, która dopuszcza zaskarżenie postanowienia o zwrocie tytułu egzekucyjnego, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego jest nieprawidłowe. Przyjęta przez organ odwoławczy koncepcja pozbawiła wierzyciela prawa skontrolowania prawidłowości odmowy prowadzenia egzekucji z zastosowaniem konkretnego środka egzekucyjnego przez organ egzekucyjny nie będący jednocześnie wierzycielem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.m.