III SA/Łd 111/07

Sygn. akt III SA/Łd 111/07 (III SA/Łd 112-118/07) W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...], [...], [...]; [...], [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżone decyzje. Prezydent Miasta Ł. decyzjami z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...], na podstawie art. 149 § 3 kpa, art. 150 § 1 kpa w zw. z art. 145a kpa i orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. P 4/05 ogłoszonym w dniu 18 maja 2006 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 587) odmówił M. M. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł. z dnia: [...] Nr [...], [...] Nr [...], [...]. Nr [...], [...] Nr [...], [...] Nr [...], [...] Nr [...], [...] Nr [...], [...] Nr [...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu, organ powołując się na treść art. 145a § 2 kpa, stwierdził, iż skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Termin ten w rozpoznawanych sprawach nie został jednak zachowany. Niezadowolona z powyższych decyzji M. M. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Strona podniosła, iż w sierpniu 2006 r. od mamy dowiedziała się, że dodatek mieszkaniowy, który dotychczas miała przyznany był nieprawidłowo naliczany. Podkreśliła, że z uwagi na złą sytuację finansową oraz wadę wzroku nie czyta gazet, ani nie ogląda telewizji, a więc ma ograniczone możliwości odbierania informacji. Jej zdaniem, organ, który nieprawidłowo naliczał dodatki mieszkaniowe powinien powiadomić stronę o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania w odpowiednim terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzjami z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji. Organ II instancji powołując się na treść art. 145a kpa wyjaśnił, że w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, skargę o wznowienie postępowania można wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie o sygn. akt P 4/05, które otwierało drogę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r. Nr 84, pod pozycją 587. W tej sytuacji, mając na względzie regulację art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), stwierdzić trzeba, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał w dniu 19 czerwca 2006 r. Z tego też powodu organ I instancji trafnie przyjął, że wniosek M. M. z dnia 23 sierpnia 2006 r. wpłynął z uchybieniem przewidzianego do tego terminu. Kolegium wskazało również, że stronie przysługiwało prawo do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 58 kpa. Jednak z tego prawa strona, w ocenie Kolegium, nie skorzystała. Powyższe decyzje M. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi, strona podniosła, że po dowiedzeniu się w sierpniu 2006 r. o innych zasadach naliczania dodatków mieszkaniowych udała się do U.M. Ł.- G., gdzie otrzymała wniosek o wznowienie postępowania, który złożyła [...]. Po otrzymaniu decyzji organu I instancji odmawiających wznowienia postępowania, zwróciła się do organu I instancji z prośbą o udzielenie informacji dotyczących odwołania od decyzji. Wówczas nikt nie poinformował jej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. O takiej możliwości strona dowiedziała się dopiero z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Skarżąca wniosła, więc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, podkreślając, iż organ I instancji naruszył jej prawo do uzyskania rzetelnej informacji. W odpowiedziach na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Postanowieniami z dnia [...] Sąd połączył sprawy III SA/Łd 112/07, III SA/Łd 113/07, III SA/Łd 114/07,III SA/Łd 115/07, IIISA/Łd 116/07, III SA/Łd 117/07, IIISA/Łd 118/07 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą III SA/Łd 111/07. Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. M. M. popierała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie wskazać należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przyjmując, że pismo skarżącej z dnia 20 października 2006 r. stanowi tylko odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącej nie była bowiem tak jednoznaczna, jak uznało Kolegium. W piśmie tym strona ewidentnie wskazywała przyczyny, z powodu których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego tj. brak pieniędzy na prasę i telewizję, w której informowano i komentowano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i wada wzroku, co łącznie ograniczało jej możliwość odbierania informacji. Tak więc zachodziły wątpliwości, czy pismo skarżącej z dnia [...], choć zatytułowane "odwołanie", nie zawierało również w swojej treści wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro z pisma skarżącej, zatytułowanego wprawdzie "odwołanie", nie można jednoznacznie określić treści żądania, a są przesłanki by sądzić, iż domaga się ona również przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.) sąd zawarł tezę, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (sygn. akt I SA 367/90) Naczelny Sad Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego przed rozsztrzygnięciem sprawy było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącej było tylko złożenie odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania, czy też wniosła ona także o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skoro nie kwestionowała faktu, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła po terminie określonym w art. 145a k.p.a. i podnosiła argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, treść pisma skarżącej rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązek rozważenia tych okoliczności, a tym samym obowiązek zwrócenia się do strony o sprecyzowanie stanowiska. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W wyroku z dnia 12 października 1987 r. (sygn. akt IV S.A. 334/87, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 1994 r. SA/Łd 15/93 ( Prok. i Pr. 1995/2/55) wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych wypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy te - stosownie do zasady zawartej w art. 9 k.p.a. powinny o tej możliwości pouczyć stronę. Przepis art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną, według której organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej. Podmiotem uprawnionym jest strona postępowania, której organ z urzędu ma obowiązek w toku całego postępowania udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem sprawy. Z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie , że "organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzialają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Bierność organu w opisanym wyżej zakresie stanowi naruszenie prawa ( patrz wyrok NSA I OSK 374/06 z 28.09.2006r. wydany w sprawie III SA/Łd 635/05 – niepublikowany). Nie sposób przy tym pominąć okoliczności, na którą powoływała się skarżąca w toku postępowania, że jest ona osobą mniej zaradną życiowo. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję niekorzystną dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowanie, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego odwołania, intencją strony mogło być złożenie także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, czy odwołanie skarżącej zawiera także wniosek o przywrócenie terminu i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że konsekwencją ustalenia intencji strony równoczesnego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu jest konieczność rozpoznania tegoż wniosku w pierwszej kolejności przez właściwy organ. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe orzekanie w kwestii wstrzymania jej wykonania – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.