III SA/Łd 111/18

Dnia 26 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej L. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 111/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz.1257) – dalej: k.p.a.,; art. 18, art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1201) – dalej: u.p.e.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] wydane w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił L. P. opłatę za udostępnienie, na jej wniosek, całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych na kwotę 48.697 zł i zobowiązał skarżącą do uiszczenia w/w kwoty w terminie 14 dni, na wskazany rachunek bankowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]., nr [...] Następnie w dniu [...]. Prezydent Miasta Ł. wystawił w stosunku do L. P. tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący w/w kwotę ustaloną decyzją z dnia [...] i skierował ten tytuł do realizacji w drodze egzekucji administracyjnej. Podstawę prawną wystawienia tytułu wykonawczego stanowiła decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Powyższa należność została wyegzekwowana od skarżącej w następstwie zastosowanego środka egzekucyjnego. Jednocześnie skarżąca została obciążona kosztami egzekucyjnymi w wysokości 2.956,10 zł oraz kosztami upomnienia w wysokości 8,80 zł. Kwestionując zasadność powyżej wskazanej decyzji z dnia [...] skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., III SA/Łd 569/13 skargę oddalił. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., I OSK 54/14 uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i umorzył postępowanie administracyjne. W wyniku dokonanego rozliczenia skarżącej zwrócono wyegzekwowaną kwotę 48.697 zł wraz z kwotą 537,50 zł pobraną tytułem odsetek od należności głównej. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2016 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła między innymi o zwrot kwoty 2.956,10 zł wraz z odsetkami pobranej tytułem kosztów egzekucyjnych oraz kwoty 8,80 z tytułem kosztów upomnienia. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił zwrotu żądanej kwoty kosztów egzekucyjnych 2.956,10 zł oraz 8,80 zł kosztów upomnienia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a. jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. W ocenie organu powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych, gdyż koniecznym jest jeszcze stwierdzenie, w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie takie rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Natomiast sam fakt wyeliminowania przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej podstawę wystawienia wobec skarżącej tytułu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...] i umorzenie postępowania administracyjnego, nie świadczy o wszczęciu i prowadzeniu egzekucji niezgodnie z prawem. Wręcz przeciwnie w dacie wszczęcia wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, decyzja stanowiąca podstawę wydania tytułu wykonawczego pozostawała w obrocie prawnym. Ponadto w ocenie organu egzekucyjnego powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., I OSK 54/14 ma charakter następczy, co oznacza, że wynikający z niego skutek obowiązuje od dnia uchylenia. Wyrok ten nie orzeka natomiast o nieważności decyzji, co stanowiłoby o wyeliminowaniu decyzji od daty jej wydania. Tym samym w ocenie organu brak jest podstaw do zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych oraz kosztów upomnienia. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem strona skarżąca wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym zarzuciła naruszenie art. 64 c § 3, § 7 i § 8 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r., poprzez ich nie właściwe zastosowanie i uznanie, że wszczęcie i prowadzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej było zgodne z prawem, a co za tym idzie brak jest podstaw do zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia, w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało pomimo wiedzy organu o wniesieniu wraz ze skargą do sądu administracyjnego, wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz pomimo uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, co wynika z treści art. 64c § 1 u.p.e.a. Organ wskazał, iż jak wynika z treści § 3 art. 64c u.p.e.a. jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. W przedmiocie tym organ egzekucyjny orzeka w formie postanowienia z urzędu lub na wniosek żądanie zobowiązanego złożony w terminie 14 dni od dnia powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 7 i § 8 u.p.e.a.). Dalej Kolegium wskazało, iż spór niniejszej sprawy dotyczy w istocie stwierdzenia, czy prowadzona w stosunku do skarżącej egzekucja administracyjna była wszczęta i prowadzona niezgodnie z prawem. W ocenie organu odwoławczego warunkiem zastosowania normy z art. 64c § 3 u.p.e.a. jest stwierdzenie, po pobraniu od zobowiązanego należnych kosztów egzekucyjnych, że wszczęcie i prowadzenie wobec niego postępowania egzekucyjne było niezgodne z prawem. Oceny tej zdaniem Kolegium nie stanowi dokonana przez sądy administracyjne, czy też organy administracji publicznej ocena zgodności z prawem decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, nawet w sytuacji, gdy w charakterze wierzyciela i organu administracji działa ten sam organ. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również, w ocenie Kolegium , powołana przez skarżąca okoliczność wniesienia wraz z wniesioną skargą do sądu administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż jak wynika z treści art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie pozbawia wierzyciela uprawnień do wykonania decyzji w drodze egzekucji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ponowiła zarzuty i argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Wskazała nadto, że koszty przedmiotowego postępowania egzekucyjnego winien ponieść wierzyciel wyegzekwowanej kwoty, ustalonej decyzją wydaną na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., I OSK 54/14. Dalej pełnomocnik skarżącej odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, iż skoro za niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji może zostać uznane postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego, to tym samym nakaz nie obciążania zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi winien istnieć w przypadku uznania za niezgodną z prawem decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Strona skarżąca podniosła nadto, że gdyby nie "pośpieszne" działanie organu, pomimo poosiadanej wiedzy o wystąpieniu przez skarżącą z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przedmiotowy spór nie miałby miejsca. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia organu i instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, zaś spór sprowadza się w istocie do interpretacji art. 64c § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) – dalej: u.p.e.a., w kwestii zasadności odmowy zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych, powstałych i pobranych w toku prowadzenia egzekucji, w sytuacji, gdy decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego wszczynającego egzekucję, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 64c § 3 u.p.e.a. wynika, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Organ egzekucyjny, stanął na stanowisku , że użyte w art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sformułowanie "było niezgodne z prawem" należy odnosić do stanu z chwili wszczęcia i (lub) prowadzenia egzekucji, powodującego niedopuszczalność egzekucji z przyczyn przewidzianych prawem. Przy czym, ww. ustawa nie uzależnia prawa do zwrotu kosztów egzekucyjnych, ani od stopnia czy wagi naruszenia prawa, ani od samej zasadności przeprowadzenia egzekucji. W związku z tym przyjmuje się, iż uchylenie, w toku instancyjnym, czy też w toku kontroli sądowoadministracyjnej, decyzji organu administracji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a co za tym idzie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie przesądza o niezgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego należności wynikające z podlegającej wykonaniu decyzji, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego, nie oznacza że organ wydający decyzję i wystawiający tytuł wykonawczy postępował niezgodnie z prawem, w sytuacji, gdy w chwili wszczęcia egzekucji decyzja będąca podstawą wystawienia tego tytułu pozostawała w obrocie prawnym i podlegała wykonaniu. Dysponując decyzją, mogącą stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, wierzyciel obowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do wszczęcia i przeprowadzenia na jej podstawie postępowania egzekucyjnego. Zaprezentowane stanowisko organu jest w ocenie Sądu nieprawidłowe. Podkreślenia wymaga na wstępie, że powyższe zagadnienie w przeszłości było niejednolicie postrzegane w orzecznictwie, jednakże ostatecznie ukształtowała się linia orzecznicza zbieżna ze stanowiskiem wyrażanym przez skarżącego, reprezentowana min. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3282/14 oraz z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3617/14; www.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w całości podziela. W ocenie Sądu, "niezgodność z prawem", o której mowa jest w art. 64c § 3 u.p.e.a. dotyczy nie tylko czynności wierzyciela lub organu egzekucyjnego, ale również podstawy prawnej egzekucji. Jeżeli bowiem podstawa prawna egzekucji (decyzja administracyjna) była niezgodna z prawem i to w sposób, który doprowadził do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, to prowadzenie egzekucji w oparciu o taką decyzję było bezpodstawne, a nadto niezgodne z prawem. Bez znaczenia przy tym jest, że sama egzekucja była prowadzona zgodnie z prawem, na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego w oparciu o wówczas istniejącą prawomocną i wykonalną decyzję. Świadczy to tylko o formalnej poprawności wszczętej egzekucji administracyjnej. Przepis art. 64c § 3 odnosi się do sytuacji, gdy wyjście na jaw wszczęcia i prowadzenia egzekucji niezgodnie z prawem nastąpi po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Brak jest podstaw, by tę "niezgodność z prawem" rozumieć zawężająco. Przepis ten nadaje prawa dłużnikowi do wyrównania uszczuplenia jego majątku spowodowanego działaniami egzekucyjnymi państwa wobec tegoż dłużnika zmierzającymi do wypełnienia przez niego obowiązku, który – jak się okazało w wyniku innych zdarzeń prawnych (tu z uwagi na uchylenie decyzji ustalającej wysokość podatku) nie istniał. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie bez znaczenia są przy tym powody skutkujące usunięciem rzeczonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, potrzeba usunięcia skutków prawnych decyzji, która okazała się wadliwa nie ma nic wspólnego z oceną, czy organy podejmując określone czynności naruszały obowiązujące w tym czasie przepisy. Wymóg taki wyprowadzać raczej należy z zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, czy też zasady pewności prawa. Inaczej mówiąc wadliwy, tj. niezgodny z prawem akt administracyjny (decyzja) nie może powodować negatywnych dla podatnika (zobowiązanego) konsekwencji prawnych. Skoro okazuje się (na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej zobowiązanie), że egzekwowane zobowiązanie nie istniało, to bezpodstawne staje się obciążanie podatnika kosztami egzekucji takiego nieistniejącego (nienależnego) zobowiązania. Dodatkowo można wskazać, że art. 18 u.p.e.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym przy odpowiednim zastosowaniu zasady z art. 262 § 1 k.p.a. nie można obciążać strony kosztami postępowania, jeżeli nie wynikły one z jej winy (por. wyrok WSA L. z dnia [...] [...], wyrok WSA w G. z dnia [...], [...]. Nadto, skoro w przypadku niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, co może być rezultatem, np. wad w samym tytule wykonawczym (art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a.), mających często jedynie formalny charakter, istnieje wywodzony z art. 64c § 3 u.p.e.a. prawny nakaz nieobciążania zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, to tym bardziej nakaz taki powinien istnieć w przypadku uznania za niezgodny z prawem aktu administracyjnego, gdyż tylko taka mogła być przyczyna uchylenia decyzji wymiarowej, w wykonaniu której prowadzona była egzekucja (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 527/14). Taki sposób rozumowania przy interpretacji adekwatnych w danym przypadku przepisów, należy również odnieść do rozpoznawanej sprawy, w której obciążono stronę skarżącą kosztami egzekucyjnymi wynikłymi z postępowania egzekucyjnego prowadzonego w wykonaniu i na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego. Zatem postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie decyzji wymiarowej, która została następnie oceniona jako niezgodna z prawem i wyeliminowana z obrotu prawnego, było niezgodne z prawem, chociaż w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego istniała formalnoprawna podstawa jego wszczęcia w postaci decyzji wymiarowej. Jednak skoro, decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, co oznacza, że wszczęta i przeprowadzona egzekucja była niezgodna z prawem w rozumieniu art. 64c § 3 u.p.e.a. Odnosząc się natomiast do argumentacji stron przedmiotowego postępowania, co kwestii wpływu wniosku strony skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. na możliwość wykonania decyzji ostatecznej Sąd nie neguje, powyższego uprawnienia wierzyciela. Jak słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, co wprost wynika z treści art. 61 § 1 p.p.s.a. Jednakże zadaniem Sądu, mając na uwadze zarówno cel instytucji procesowej wstrzymania wykonania aktu lub czynności, o której mowa w art. 61 p.p.s.a., jak również obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę pośredniego wnoszenia skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.), fakt posiadania wiedzy przez organ administracji, którego rozstrzygnięcie jest przedmiotem wniesionej skargi, co do wystąpienia przez stronę skarżąca z wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej, winien skutkować powstrzymaniem się przez ten organ z podejmowaniem jakichkolwiek czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku, chociażby do czasu rozpoznania tego wniosku przez sąd. Tym bardziej w okolicznościach sprawy, z których nie wynika, że wykonanie nałożonego na stronę obowiązku jest zagrożone. W przeciwnym razie istnienie instytucji procesowej wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności byłoby pozbawione sensu, a sam przepis art. 61 p.p.s.a byłby przepisem martwym. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a a.l.