III SA/Łd 1114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2022 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]. III SA/Łd 1114/21 Uzasadnienie Wnioskiem z 6 kwietnia 2020 r. S. S. wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił S.S. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za maj 2020 r., z uwagi na złożenie po terminie przypadającym na 30 czerwca 2020 r. stosownych dokumentów rozliczeniowych. S. S. złożył w dniu 3 września 2020 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż decyzja jest dla niego krzywdząca. Wskazał, że deklaracje rozliczeniowe zostaną złożone. Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej ustawa COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Wobec niezłożenia przez wnioskodawcę prawidłowych dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., organ nie mógł go zwolnić z opłacania należności z tytułu składek za ww. miesiąc. Organ podał, że wnioskodawca, jako płatnik składek, zgłosił się od 1 stycznia 2019 r. do ubezpieczeń z kodem 0590 (osoba prowadząca działalność gospodarczą, dla której podstawa wymiaru składek uzależniona jest od dochodu). W okresie od 12 marca 2020 r. do 28 czerwca 2020 r. pobierał zasiłek opiekuńczy. W związku z tym miał obowiązek złożyć deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Dokument DRA za maj 2020 r., przekazany przez stronę jako płatnika, został zaewidencjonowany w systemie KSI ZUS w dniu 4 września 2020 r. Wobec powyższego wnioskodawca nie spełnił warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S.S.. W uzasadnieniu skargi przyznał, że deklaracje rozliczeniowe złożył z opóźnieniem, jednak związane to było z pandemią i związanymi z nią trudnościami i obawami. Wskazał, że działalność gospodarcza prowadzi od 2006 r. i zawsze starała się wszystkie zobowiązania płacić w terminie - nigdy z nimi nie zalegał. Wskazał, że zamiarem państwa było udzielenie wsparcia obywatelom w okresie pandemii i nie powinno być ono odbierane przez błahy błąd. Prosił o wyrozumiałe podejście do jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej ustawa COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Ponadto stosownie do art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. W myśl art. 31zq ust.1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. W świetle art. 47 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266), dalej u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19). W niniejszej sprawie powodem wydania przez organ decyzji odmawiającej stronie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. był fakt niezłożenia w terminie do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za ten okres. Wymagane dokumenty wpłynęły bowiem do ZUS dopiero 4 września 2020 r., tj. po ustawowym terminie – 30 czerwca 2020 r. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżący dopiero wraz z doręczeniem decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] r., a więc po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku z wypełnionymi dokumentami rozliczeniowymi, tj. po 30 czerwca 2020 r., otrzymał od organu informację o nieprzesłaniu wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. W rezultacie dopiero wówczas uzyskał wiedzę o przyczynach nieuwzględnienia jego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Informację w tym zakresie ujawniono stronie zatem już po upływie ustawowego terminu na złożenie wniosku wraz wymaganą dokumentacją rozliczeniową. W związku z powyższym Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.). W następstwie złożenia przez stronę skarżącego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się powyższą zasadą organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie - udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił stronie przed 30 czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95). Przepis art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Zdaniem Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. Celem ww. przepisu jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19) Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z 19 sierpnia 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. Tym samym organ nie wywiązał się obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie wyjaśnił również stronie przed upływem ustawowego terminu do złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych, tj. do 30 czerwca 2020 r., przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować - i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W konsekwencji organ przed wydaniem decyzji odmownej nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., strona miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedłożyć stosowne deklaracje rozliczeniowe za maj 2020 r. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdyby strona przed 30 czerwca 2020 r. została przez organ stosownie na piśmie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej, miałaby możliwość usunięcia braków i uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. Z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 18 sierpnia 2020 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda odpowiadające prawu rozstrzygnięcie. Organ winien także rozważyć możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Przepisy te nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przedmiotowego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych - jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Powołane przepisy wprawdzie weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, który został ogłoszony od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r. poz. 491). e.o.