III SA/Łd 112/11

Dnia 15 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Medycznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Farmaceutycznego Uniwersytetu Medycznego w Ł. z dnia [...] o nr [...] i [...]. Wnioskami z dnia [...] M. S. zwróciła się do Wydziałowej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Medycznego w Ł. o przyznanie stypendium socjalnego i stypendium na wyżywienie na rok akademicki 2010/2011 oraz o przyznanie stypendium mieszkaniowego na rok akademicki 2010/2011. Do wniosków załączyła: zaświadczenie o braku uzyskania dochodów za 2009 r., zaświadczenie o wysokości dochodu podlegającego opodatkowaniu za 2009 r. ojca – L. S., oświadczenie o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu , poświadczenie zameldowania na pobyt stały, wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] [...] rozwiązujący związek małżeński rodziców, wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...][...] w sprawie alimentów oraz wezwanie do Sądu Rejonowego w R. w sprawie o alimenty [...]. Pismem z dnia [...] Dział Spraw Bytowych Studentów UM w Ł. wezwał M. S. do przedłożenia "decyzji Sądu w sprawie przyznania alimentów na jej rzecz" w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W dniu [...] do organu wpłynęła ugoda sądowa w sprawie alimentów na rzecz skarżącej ([...]). Decyzją z dnia [...] nr [...] Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału Farmaceutycznego UM w Ł., na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 6, art. 175, art. 179, art. 184, art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. w związku z § 15 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów UM w Ł., nie przyznała skarżącej stypendium mieszkaniowego z powodu przekroczenia maksymalnego dochodu uprawniającego do otrzymania stypendium. Natomiast decyzją [...] nr [...] Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału Farmaceutycznego UM w Ł., na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 6, art. 175, art. 179, art. 184, art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. w związku z § 14 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów UM w Ł., nie przyznała skarżącej stypendium socjalnego oraz stypendium na wyżywienie z powodu przekroczenia maksymalnego dochodu uprawniającego do otrzymania stypendium. W odwołaniach z dnia [...] od powyższych decyzji M. S. wskazała, że podjęte rozstrzygnięcia są niezasadne, bowiem nie przekroczyła maksymalnego dochodu uprawniającego do otrzymania stypendium. Podniosła, że od dochodu jej rodziny nie odjęto alimentów płaconych przez ojca na rzecz młodszej siostry – K. S. w wysokości 650 zł miesięcznie. Wyjaśniła, że do wniosków załączyła prawomocny wyrok dotyczący przyznania alimentów od ojca na rzecz siostry. Do odwołań załączyła oświadczenie K. S. o wysokości przyjętych przez nią alimentów w 2009 r. w kwocie 7800 zł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna UM w Ł. na podstawie art. 175 ust. 3, art. 179, art. 182 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów UM w Ł. wprowadzonego Zarządzeniem z dnia 14 czerwca 2010 r. nr 41/2010 Rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł., utrzymała w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu organ podkreślił, że stypendium socjalne i na wyżywienie przysługuje studentowi, w rodzinie którego miesięczny dochód netto za 2009 r. na jedną osobę nie przekracza kwoty 600 zł, zaś stypendium mieszkaniowe –studentowi studiów stacjonarnych spełniającemu powyższy warunek i któremu codzienny dojazd na uczelnię z miejsca stałego zamieszkania utrudniłby lub uniemożliwiałby studiowanie. Organ wskazał także, że w myśl przepisu art. 179 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o wnioskowane stypendia uwzględnia się m.in. dochody studenta, jego rodziców i będących na ich utrzymaniu dzieci. Komisja wyjaśniła, że w przypadku skarżącej do rodziny wlicza się ojca i nie wlicza się matki (z powodu rozwodu i alimentów na rzecz skarżącej w dniu 5 października 2010 r.) oraz młodszej siostry niebędącej na utrzymaniu ojca. Organ podkreślił, że wobec treści § 2 ust. 2 pkt 6 lit. i rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne do wniosku należało załączyć przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące wysokość alimentów, czego skarżąca nie uczyniła. W skardze z dnia [...] M. S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Komisji, że aby pomniejszyć dochód ojca o świadczenia alimentacyjne na rzecz siostry powinny zostać przedstawione dokumenty dotyczące 2009 r., stanowiące podstawę do przeliczenia dochodu w jej rodzinie. Wyjaśniła, że skoro nie posiada samodzielności finansowej dochodem w jej rodzinie są dochody jej ojca pomniejszone o alimenty płacone na rzecz siostry. Skarżąca wskazała, że ojciec regularnie przekazuje alimenty siostrze podczas spotkań oraz, że nie zalegał z alimentami. Załączyła oświadczenie ojca o przekazaniu należnej kwoty alimentów w 2009 r. Skarżąca podniosła, że trudna sytuacja materialna zmusiła ją do wystąpienia z wnioskami o przyznanie stypendium. Zdaniem M. S. rozporządzenie z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie postępowania o przyznanie zasiłku rodzinnego określa dokumenty, które należy przedłożyć. W punkcie 6 wskazano oświadczenie stwierdzające wysokość dochodu. Podniosła, że takie oświadczenie złożyła jej siostra i dostarczyła je w dniu [...] do Komisji. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna UM w Ł. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. S. jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy w której skarga została wniesiona. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego były decyzje o odmowie przyznania M. S. stypendium socjalnego, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowego na rok akademicki 2010/2011. Przeprowadzona przez Sąd, kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji, w zakreślonych powołanymi przepisami granicach, wykazała zaś, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie skutkowało koniecznością ich uchylenia. Rozważania w zakresie dokonanej oceny rozpocząć należy od wskazania, iż kwestie dotyczące przyznania studentowi stypendium socjalnego oraz na wyżywienie reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 173 ustawy, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa m.in. w formie stypendium socjalnego i stypendium na wyżywienie. W uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne świadczenia, o których mowa w art. 173 ustawy, są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej. Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor uprawnienia te przekazuje jednak odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej (art. 175 ustawy). W ocenie Sądu organy I i II instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium powinno zachować ogólne podstawowe cechy postępowania administracyjnego i respektować podstawowe jego założenia. Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stypendium wymaga przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż wydając decyzje organy I i II instancji nie wskazały w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, nie przedstawiły umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa, ani też związku pomiędzy dokonaną oceną a treścią rozstrzygnięcia. Nie zostały w decyzjach ujęte dowody, które były przez organy rozpatrywane i w oparciu, o które wydane zostały rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym przyznania stypendium organ administracji ma prawo do działania z urzędu i podejmowania kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organ rozpoznając wniosek A. S. i ustalając wysokość dochodu rodziny powinien wezwać skarżącą do przedłożenia dowodów wpłat czy też przelewów alimentów na rzecz młodszej siostry. Taka możliwość wynika nie tylko z samych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz również z treści § 14 ust. 3 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów. Treść powołanego przepisu wskazuje bowiem, że w związku z konieczności prawidłowego wyliczenia dochodu studenta, komisja może wymagać przedłożenia określonych dokumentów – czyli ma kompetencje do wezwania studenta do ich doręczenia. Odwoławcza Komisja Stypendialna nie powinna jedynie stwierdzać w uzasadnieniu decyzji, że takich dowodów nie przedłożono. Zauważyć zresztą należy, że w dniu [...] na wstępnym etapie badania wniosków A. S. organ administracji z tej możliwości skorzystał, bowiem wezwał skarżącą do doręczenia wyroku Sądu Rejonowego dotyczącego przyznania alimentów na jej rzecz. Stąd wątpliwości budzi dlaczego organ odwoławczy w sytuacji dołączenia do odwołania oświadczenia młodszej o otrzymanych alimentach tej kwestii nie wyjaśnił i nie wezwał do przedłożenia dowodów potwierdzających wpłaty. Co więcej, podkreślić należy, że z Komunikatu Prorektora ds. Nauczania i Wychowania (...) na rok 2010/2011 wynika, że student ubiegający się o przyznanie stypendium socjalnego, na wyżywienie i stypendium mieszkaniowego powinien złożyć przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące faktyczną wysokość otrzymanych alimentów w przypadku uzyskania alimentów niższych niż zasądzone w wyroku lub ugodzie sądowej oraz zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji alimentów. Z obowiązku tego jasno wynika, że student jest zobowiązany do przedłożenia wskazanych dowodów przelewów jedynie w sytuacji otrzymywanych alimentów w wysokości niższej niż to wynika z wyroku czy też ugody. Natomiast sytuacja A. S. przedstawia się nieco inaczej. Skarżąca otrzymuje alimenty z tytułu ugody sądowej w wysokości 150 złotych – od matki (ugoda sygn. akt III RC 771/10), ale tej okoliczności żadna ze stron nie kwestionuje. Skarżąca nie kwestionuje wysokości otrzymywanych alimentów. Okolicznością sporną jest natomiast kwota alimentów, które ojciec A. S. przekazuje na rzecz drugiej córki. W ocenie Sądu organy w tym zakresie nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, tym więc nie wykazały, że kwota ta nie powinna być uwzględniona przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny studenta. Uzasadnienia organów I i II instancji są lakoniczne i nie wskazują okoliczności, na które organ się powołał. Uzasadnienia te nie spełniają wymogów określonych w treści art. 107 § 3 k.p.a. Warto również zauważyć, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących wysokości dochodu i nie ustosunkował się do złożonych przez nią dowodów. Organ odniósł się do tego dopiero w odpowiedzi na skargę. Nie jest to wystarczające w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. W konsekwencji tych uchybień organ bezsprzecznie naruszył regulację art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro bowiem w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 107 § 4 i 5 k.p.a. dopuszczające możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, winna ona odpowiadać wymogom wynikającym z art. 107 § 1 - 3 k.p.a. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uznać też należało, za godzące w ogólne zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 8 i art. 11 k.p.a. Z określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Podkreślić również należy, że Sąd nie ma możliwości skontrolowania czy odwołania od decyzji organu I instancji zostały złożone w terminie, bowiem na pismach tych brak jest prezentaty, brak też jest koperty (o ile odwołania zostały przesłane pocztą). Jednocześnie wskazać należy, że Odwoławcza Komisja Stypendialna UM w Ł. w swojej decyzji nie powołała przepisu art. 138 k.p.a., wskazując jedynie poszczególne przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym – tym samym naruszyła przepis art. 107 § 1 k.p.a. Na uwagę zasługuje też fakt niezachowania przez organy warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w indywidualnej sprawie studenckiej przez komisję stypendialną. W świetle art. 207 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania studentowi stypendium powinna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej, 2) datę wydania, 3) oznaczenie strony lub stron, 4) powołanie podstawy prawnej, 5) rozstrzygnięcie, 6) uzasadnienie faktyczne i prawne, 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W myśl tego przepisu każda decyzja winna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej. W przypadku organu kolegialnego decyzja winna precyzyjnie wskazywać imiona i nazwiska wszystkich członków organu, który wydał decyzję (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/06 – niepublikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 623/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 41/08 – niepublikowane). Zarówno Wydziałowa Komisja Stypendialna UM w Ł. jak i Odwoławcza Komisja Stypendialna są organami kolegialnymi. A więc w decyzjach winny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji biorących udział w podjęciu decyzji. Tymczasem w przypadku decyzji zarówno organu I instancji jaki i organu II instancji nie podano składu tych komisji. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest nawet protokołów z posiedzeń tych komisji, na których podjęte zostały zaskarżone decyzje. Natomiast w myśl § 20 ust. 10 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów (...) (załącznik nr 1 do zarządzenia nr 41 z dnia 14 czerwca 2010 r. Rektora UM w Ł.) z prac komisji organów I i II instancji sporządzane są protokoły – ze wskazaniem składu osobowego oraz głosowania. Brak takich protokołów uniemożliwił Sądowi w praktyce kontrolę prawidłowości składu osobowego organów wydających decyzje w niniejszej sprawie. Wprawdzie § 20 Regulaminu (...) wynika, że decyzję podpisuje przewodniczący lub wiceprzewodniczący Komisji, ale nie zwalania to organu z obowiązku podania imion i nazwisk. Pominięcie imion i nazwisk członków komisji, którzy wydali decyzję stanowi więc naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając wniosek A. S. organy administracji powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu uzupełniając i oceniając zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. B.A.