III SA/Łd 1155/11

Dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie sędzia NSA Irena Krzemieniewska sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Łd 1155/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania M. D. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy al. K. [...] w Ł.. W stanie faktycznym sprawy, z wnioskiem o uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania M. D. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy al. K. [...] w Ł. wystąpił zarządca przymusowy nieruchomości przy ul. K. [...] w Ł. "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., w imieniu której występowała I. B. Uzasadniając żądanie wnioskodawca wskazał, że M. D. nie przebywa w przedmiotowym lokalu, a wizja lokalna wykazała, że lokal ten jest niezamieszkały. Do wniosku dołączone zostało prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. I Wydział Cywilny o ustanowieniu "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. zarządcą nieruchomości położonej w Ł. przy ul. K. [...] ( syg. [...]). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania M. D. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy al. K. [...] w Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ meldunkowy podniósł, że – w jego ocenie - dokonana przez M. D. czynność meldunkowa naruszała obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, bowiem zarówno w momencie meldowania się jak i po dokonanym meldunku M. D. nie zamieszkuje pod ww. adresem. Według organu pierwszej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że M. D. skupia swe centrum życiowe za granicą (w Anglii), gdzie od ponad pięciu lat pracuje i zamieszkuje. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Ł. złożył M. D., reprezentujący córkę M. D. w niniejszym postępowaniu. W motywach odwołania zakwestionował zasadność wydanej decyzji. Wojewoda Ł., po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się od orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał na wstępie, że pod pojęciem "pobytu stałego" w danym lokalu rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W tym też kontekście organ dokonał oceny stanu faktycznego sprawy stwierdzając, że nie ma żadnych wątpliwości, iż lokal nr [...] przy al. K. [...] nie był miejscem, w którym M. D. skupiała swoje centrum życiowe. Tym samym, zdaniem organu, zameldowania M. D. dokonano na podstawie danych, niezgodnych z rzeczywistością. Jak podkreślił organ, czynność ewidencyjna ma potwierdzać istniejący stan faktyczny. Z tych też względów, zdaniem organu, podniesione przez odwołującą zarzuty nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Reasumując Wojewoda Ł. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, a uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania M. D. w lokalu nr [...] przy al. K. [...] w Ł. było prawidłowe i zasadne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła M. D. W uzasadnieniu skargi zakwestionowała ustalenia organów administracji, co do faktu jej niezamieszkiwania w sporym lokalu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Ł. podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy wpłynęło w dniu 20 grudnia 2011 r. pismo współwłaścicielki nieruchomości - Z. U., sprecyzowane następnie jako wniosek o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił Z. U. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Uczestniczka w toku rozprawy wnosiła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że na wniosek rodziny D. zmieniony został prawdopodobnie zarządca nieruchomości i zostanie nim prawdopodobnie M. N.. Nieruchomość przy ulicy K. [...] jest współwłasnością kilku osób. Współwłaścicielka nieruchomości C. O. zmarła i sprawa o jej udziały odbędzie się w sądzie powszechnym. Termin sprawy o zasiedzenie wyznaczony jest na maj 2012 r. Poza tym udziały w nieruchomości posiada M. D., M. D. jego córka, siostra D. W. oraz M. W. oraz macocha M. D. J. W.-D. Udziały posiada również Z. U. i J. J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje więc sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [ dalej p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o uchyleniu czynności materialno-technicznej zameldowania współwłaścicielki nieruchomości M. D. na pobyt stały w lokalu położonym w Ł., al. K. [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) [dalej: ustawa o ewidencji ludności]. W podstawie prawnej decyzji organ II instancji wskazał na art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy były podstawy do anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania M. D. na pobyt stały w lokalu położonym w Ł., al. K. [...]. Przeprowadzenie takiego postępowania wymaga jednak ustalenia kręgu podmiotów postępowania administracyjnego, którym można przypisać status strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 par 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd administracyjny zaś, w myśl cytowanego już wyżej art. 145 § 1 pkt 1 b) ustawy p.p.s.a ma obowiązek uchylić orzeczenie organu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek sprawdzenia, kto powinien być stroną postępowania i ustalenia, czy podmioty te były właściwie reprezentowane na etapie postępowania administracyjnego. Po pierwsze należy w związku z tym wskazać, iż podstawową przesłanką decydującą o uzyskaniu statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest posiadanie interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa wskazuje się najczęściej, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Co równie istotne, tak rozumiany interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 106/06), w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie (zameldowanie) interes prawny wnioskodawcy wywodzi się najczęściej z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. prawa własności, użytkowania wieczystego czy spółdzielczych praw do lokalu. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11 Sąd ten stwierdził jednoznacznie, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Treść interesu prawnego składającego się na pojęcie strony, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, Sąd wywiódł z praw jednostki zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z przepisów kodeksu cywilnego regulujących treść i wykonywanie prawa własności. Wskazał też, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP "Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia". Artykuł 64 Konstytucji RP stanowi natomiast, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust.1). Prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy przede wszystkim wskazać, co wynika bezspornie z akt administracyjnych sprawy oraz oświadczenia złożonego na rozprawie przez uczestniczkę postępowania – Z. U., że sporna nieruchomość zarządzana jest przez zarządcę przymusowego, ustanowionego przez sąd cywilny na wniosek Z. U. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że udziały w nieruchomości posiadają: skarżąca M. D., M. D., D. W., J. W.-D., M. W. , J. B. J. J. oraz Z. U. Nie jest jeszcze ustalone kto nabył prawo do udziałów po zmarłej, wg oświadczenia uczestniczki, C. O. Sprawa o jej udziały dopiero odbędzie się w sądzie powszechnym. Wszystkie wymienione osoby posiadając udziały w spornej nieruchomości, pozostają jej współwłaścicielami. Dysponują zatem tytułami prawnymi do nieruchomości, co oznacza, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. każda z tych osób jest stroną postępowania o wymeldowanie i powinna być zawiadomiona przez organ o toczącym się postępowaniu administracyjnym . Organy administracji jako stronę postępowania wskazały jednak jedynie skarżącą M. D. oraz zarządcę nieruchomości – I. B., uznając, że ustanowienie zarządcy nieruchomości wyłącza prawa współwłaścicieli do udziału w postępowaniu. W piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. , skierowanym do Z. U. organ stwierdził, że ustanowienie zarządu sądowego prowadzi do ograniczenia uprawnień współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, bowiem zostają oni pozbawieni sprawowania zarządu. Wobec powyższego stronami prowadzonych postępowań są tylko ustanowiony zarządca sądowy oraz osoby, o których wymeldowanie wnioskodawczyni – I. B. występowała. Zatem organy uznały, iż skoro w spornej nieruchomości, której dotyczy sprawa o wymeldowanie, sąd ustanowił zarządcę przymusowego nieruchomości, to właśnie ten zarządca ma status strony postępowania i to on reprezentuje wszystkich współwłaścicieli w toku całego postępowania administracyjnego. Z takim rozumieniem skutków prawnych ustanowienia zarządcy nieruchomości przez sąd trudno się zgodzić. Zarządca nieruchomości ustanowiony przez sąd posiada uprawnienie do podejmowania czynności zwykłego zarządu nieruchomością. W ramach pojęcia "czynności zwykłego zarządu" mieszczą się czynności związane ze zwykłym korzystaniem z rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym ( art. 199 k.c.), a więc w kamienicy, w której są wynajmowane lokale może to uprawnienie do podejmowania czynności zwykłego zarządu obejmować zawieranie umów najmu , czy prowadzenie spraw o wymeldowanie lokatorów. Ustanowienie zarządcy nie może jednak pozbawiać współwłaścicieli prawa do udziału w postępowaniu w sprawie o uchylenie czynności zameldowania ( czy wymeldowanie bądź zameldowanie ) innego współwłaściciela. Zarządca nieruchomości nie jest pełnomocnikiem właścicieli i jego ustanowienie nie pozbawia współwłaścicieli praw związanych z własnością w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie stanowisko organów, ograniczające krąg podmiotów, którym przypisano status strony postępowania, w świetle stanowiska NSA zawartego w uchwale z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11, iż interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, w tym również przepisów prawa cywilnego, nie może być zaaprobowany. Uznanie zarządcy nieruchomości jako strony postępowania z jednoczesnym wyłączeniem współwłaścicieli i nie przyznanie im takiego statusu narusza art. 28 k.p.a. Ma to znaczenie, gdyż analizowana sprawa o uchylenie czynności materialno- technicznej zameldowania dotyczy jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – M. D. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali , a następnie powiadomi wszystkich współwłaścicieli o toczącym się postępowaniu i o możliwości brania w nim udziału w charakterze strony. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie aby ustanowili oni swoim pełnomocnikiem zarządcę nieruchomości lub innego współwłaściciela. Reasumując, z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję Wojewody Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, w oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A. B.