III SA/Łd 1190/17

Dnia 8 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska(spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 25 lutego 2009 roku nr XLI/555/09 w przedmiocie powołania społecznych asystentów radnych Rady Miejskiej w Pabianicach postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. W dniu 25 lutego 2009 r. Rada Miejska w Pabianicach podjęła uchwałę nr XLI/555/09 w sprawie powołania społecznych asystentów radnych. Podstawę uchwały stanowił art. 5b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). W § 1.1 wskazano, że w celu wspierania i upowszechniania idei samorządowej radny Rady Miejskiej w Pabianicach może powołać społecznego asystenta (zwanego dalej "asystentem"), który będzie wspierał jego działalność. W § 1.2 określono, że asystent radnego Rady Miejskiej w Pabianicach pełni swoją funkcję nieodpłatnie. W przypadku, gdy powołany asystent jest osobą niepełnoletnią, na pełnienie przez niego funkcji asystenta muszą wyrazić zgodę na piśmie jego rodzice lub prawni opiekunowie. W § 2 postanowiono, że asystent radnego Rady Miejskiej w Pabianicach ma prawo do uczestniczenia w pracach radnego związanych z wykonywaniem mandatu. W § 3.1. postanowiono, ze radny Rady Miejskiej jest zobowiązany poinformować Przewodniczącego Rady Miejskiej w Pabianicach o fakcie powołania asystenta niezwłocznie po powołaniu. W § 3.2. wskazano, że radny Rady Miejskiej jest zobowiązany podać Przewodniczącemu Rady Miejskiej następujące dane dotyczące asystenta: 1) imię i nazwisko 2) datę powołania. W § 3.3. postanowiono, że radny Rady Miejskiej może w każdym czasie odwołać swego asystenta, o czym niezwłocznie na piśmie informuje Przewodniczącego Rady Miejskiej w Pabianicach. W § 4 postanowiono, że dane asystentów, gromadzone w rejestrze asystentów radnych Rady Miejskiej prowadzonym przez Biuro Rady Miejskiej są jawne, podawane do publicznej w wiadomości, w tym na stronach internetowych Urzędu Miejskiego w Pabianicach. W § 6 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia W dniu 17 listopada 2017 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł skargę na powyższą uchwałę. Uchwale zarzucił naruszenie art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustanowienie funkcji asystenta radnego oraz zasad jego powoływania i funkcjonowania pomimo braku w tym zakresie kompetencji. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Wojewody Łódzkiego z treści art. 5b ust. 1 u.s.g. nie można wywieść kompetencji dla rady gminy do powoływania społecznych asystentów radnych, a tym bardziej do tworzenia unormowań dotyczących zasad ich funkcjonowania. W ocenie organu nadzoru powołany przepis jest norma ogólną, zawierającą wyłącznie postulat popularyzacji wśród wspólnoty gminnej zagadnień samorządowych oraz podejmowania działań mających na celu przybliżanie i zaangażowanie młodzieży w sprawy istotne dla społeczności lokalnej. Brak jest, w ocenie organu, legitymacji do tworzenia "funkcji" asystenta i powołania osoby na to stanowisko przez radnego, jak też uczestniczenia asystenta w pracach radnego (§ 1-2 uchwały). Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała dotyczy materii statutowej i jako akt prawa miejscowego powinna podlegać publikacji. Nie zachodzi zatem przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności uchwały o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pabianicach poinformowała, że podjęła w dniu 21 grudnia 2017 r. uchwałę nr XLIX/636/17 w sprawie uchylenia uchwały Nr XLI/555/09 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie powołania społecznych asystentów radnych Rady Miejskiej w Pabianicach i wyjaśniła, że uchylając zaskarżoną uchwałę podzieliła uwagi organu nadzoru co do braku podstaw prawnych do funkcjonowania uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. O zakresie działania sądu decyduje unormowanie zawarte w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017.r. poz. 1369 ze zm. przywołanej dalej jako: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pabianicach podzieliła stanowisko organu nadzoru i wyjaśniła, że podjęła w dniu 21 grudnia 2017 r. uchwałę nr XLIX/636/17 w sprawie uchylenia uchwały Nr XLI/555/09 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie powołania społecznych asystentów radnych Rady Miejskiej w Pabianicach. Należy zatem rozważyć czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznania sprawy co do jej istoty, czy też postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkować winno jego umorzeniem, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie uszło oczywiście uwadze Sądu, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są więc dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia. Przystępując do rozważań merytorycznych wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. II OSK 182/06 oraz z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1589/11 (publik. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przypisy art. 94 ust. 1 i 2 ww. ustawy są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści skargi, wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Wojewoda uzasadnił tym, że zaskarżona uchwała dotyczy materii statutowej i jako akt prawa miejscowego powinna podlegać publikacji. Nie zachodzi zatem przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności uchwały o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda nie przedstawił przy tym żadnej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nie wyjaśnił również co organ nadzoru miał na myśli stwierdzając, że zaskarżona uchwała dotyczy materii statutowej. Takiego wyjaśnienia nie przedstawił również będący na rozprawie pełnomocnik Wojewody. Należy zatem stwierdzić, że istotnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo upływu roku od dnia jej podjęcia, mogłoby mieć miejsce w sytuacji gdyby uchwała Nr XLI/555/09 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie powołania społecznych asystentów radnych Rady Miejskiej w Pabianicach była aktem prawa miejscowego. Sąd tymczasem nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie ma takiego charakteru. Należy podnieść, że akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Przez prawo miejscowe należy rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego oraz musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "kiedy", "kto") – por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Kazimierz Bandorzewski i in., wyd. 3, rozdz. 4, str. 384-415. Zaskarżona uchwała nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Brak jest podstawy prawnej do jej wydania, co Wojewoda podnosi zresztą jako argument przemawiający za stwierdzeniem jej nieważności. Uchwała ta nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowiska WSA w Gliwicach zaprezentowane w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie sygn.akt IV SA/Gl 492/11, że "(...)w ustawie o samorządzie gminnym przewidziano tylko możliwość utworzenia młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny i nadania jej statutu (art. 5b ust. 2 i 3). Brak jest zatem legitymacji do tworzenia "funkcji" asystenta i powołania osoby na to stanowisko przez radnego na czas sprawowania mandatu, jak też uczestniczenia asystenta w pracach radnego. Uchwała, pomimo powołania w jej podstawie art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym faktycznie nie określa, w jaki sposób asystent radnego będzie działał na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym wśród młodzieży. Nawet ogólnie nie zobowiązuje asystenta do podejmowania działań związanych z realizacją tego zadania, czy też pełnego zaangażowania się we wspomaganie rozwoju wspólnoty samorządowej. Z treści uchwały wynika, że celem powołania społecznych asystentów radnych było wspomożenie tylko i wyłącznie konkretnych radnych w wykonywaniu ich mandatu, co nie działa bezpośrednio na rzecz realizacji obowiązku wynikającego z art. 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego de facto adresatem jest gmina. Wskazuje na to przypisanie asystenta bezpośrednio do konkretnego radnego i funkcjonowanie pod jego kierownictwem. Artykuł 5b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy powołania społecznych asystentów radnych, gdyż nie następuje w ten sposób bezpośrednia realizacja celu tego przepisu, czyli propagowanie idei samorządowej". Reasumując z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego upłynął z pewnością jednoroczny okres umożliwiający sądowi ewentualne stwierdzenie nieważności tego aktu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 ww. ustawy. W tej sytuacji gdyby dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem skarżonej uchwały, Sąd stwierdził istnienie przesłanek do stwierdzenia jej nieważności (z powodu podjęcia z istotnym naruszeniem prawa), mógłby orzec nie o nieważności, ale o jej niezgodności z prawem. Bez wątpienia rozróżnienie to ma zasadnicze znaczenie, bowiem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wówczas taki akt należy traktować jako niezdolny do wydołania skutku prawnego od samego początku (jakby nigdy nie został podjęty), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Z kolei jak wynika jednoznacznie z normy art. 94 ust. 2 zd. 2 orzeczenie przez Sąd o niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia, skutkuje tym, że tracą one moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ex nunc). A w zasadzie z dniem uprawomocnienia się wyroku w tym zakresie. Podobnie uchylenie własnego aktu przez organ, który go wydał przerywa wywoływanie skutków prawnych z dniem wejścia w życie aktu uchylającego. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, mając na uwadze fakt, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, została uchylona z dniem 21 grudnia 2017 r. mocą uchwały nr XLIX/636/17 w sprawie uchylenia uchwały Nr XLI/555/09 Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie powołania społecznych asystentów radnych Rady Miejskiej w Pabianicach (czyli w dacie orzekania przez sąd nie istnieje już w obrocie prawnym) oraz z uwagi na treść art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 P.p.s.a. i zakres żądania skargi, orzekanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z tych powodów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia. e.o.