III SA/Łd 1224/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2016r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Miasta [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr[...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu p o s t a n a w i a : wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. W dniu 6 listopada 2015r. (data wpływu skargi do organu) Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zarządu Województwa[...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2015r. skierowanym do Zarządu Województwa[...] pełnomocnik strony skarżącej działając na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) –dalej p.p.s.a., wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r., a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ, rozpoznanie przedmiotowego wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez WSA w Łodzi. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podniósł, że zasadniczym argumentem przemawiającym za wstrzymaniem wykonania decyzji jest możliwość poniesienia przez adresata decyzji poważnych szkód materialnych, polegających na zapłacie nieuzasadnionych kwot z tytułu nałożonych korekt finansowych, w sytuacji, gdy brak jest procedur prawnych regulujących kwestie zwrotu przez Instytucje Zarządzające nienależnie pobranych kwot. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że jeżeli Beneficjent zapłaci na rzecz Instytucji Zarządzającej wynikającą z zaskarżonej decyzji należność główną wraz z odsetkami, to ich zwrot ze względu na brak jednoznacznej i przejrzystej regulacji prawnej w tym zakresie będzie możliwy jedynie w wyniku przeprowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego lub postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Miasto [...] jest jednostką sektora finansów publicznych, realizującą zadania publiczne.Uszczuplenie środków finansowych jednostki sektora finansów publicznych wynikające z konieczności zapłaty kwoty określonej w zaskarżonej decyzji spowoduje bezpośrednio uszczuplenie środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań publicznych. Tego typu sytuacja winna być kwalifikowana jako szkoda. Kwota środków, które mają podlegać zwrotowi jest znaczna (2 624,371 zł) i tym samym uszczuplenie środków budżetowych rodzi realne i wymierne utrudnienia w realizacji zadań publicznych. Pełnomocnik nadmienił również, że równolegle toczy się postępowanie w analogicznej sprawie, w którym organ administracji wydał decyzję o nr [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 4 664,128 zł. Łączna zatem kwota, jaką Miasto [...] będzie zmuszone wydatkować wynosi ponad 7,2 mln zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) –dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (niepublikowane) stwierdził, że chodzi o taką szkodę, zarówno majątkową, jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Nadto jak wynika z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 s. 166 -168). W literaturze przedmiotu podkreśla się również, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine p.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I GSK 40/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie w ocenie sądu, strona skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Miasta [...] w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty 2 624,371 zł. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych - Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, zawiera plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy ogólne i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości i nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Funkcją rezerw jest jednak przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. W rozpatrywanej sprawie i powiązanej z nią sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1225/15 kwota, jaką Miasto[...] zobowiązane byłoby uiścić wynosi ponad 7,2 mln zł. Kwota ta np. stanowi około 1/3 kwoty 19 mln przeznaczonej w budżecie miasta na cały 2015r. na realizację programu rewitalizacji kamienic "Mia100 Kamienic" (informacje dostępne na stronie internetowej www.bip.uml.lodz.pl). Uiszczenie wskazanej w zaskarżonej decyzji kwoty mogłoby zatem negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Przedstawiona we wniosku argumentacja wskazuje, że ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty wraz z odsetkami spowodowałby trudności w prawidłowej realizacji ciążących na jednostce samorządu terytorialnego zadań, a także konieczność dokonania przesunięć środków finansowych przeznaczonych na realizację innych zadań, zaplanowanych w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców miasta, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do kompetencji jednostki. Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając zatem na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz wysokość wymaganej do zwrotu kwoty dofinansowania nie może ujść uwadze, że wypłata żądanej należności z budżetu miasta spowoduje konieczność uzyskania środków finansowych na realizację bieżących zadań z innych źródeł, tj. konieczne będzie sięgnięcie do środków zgromadzonych na inne cele, bądź ich pozyskanie z zewnętrznych źródeł finansowania. Strona skarżąca wykazała, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie miasta ludności. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie sądu okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zaistnienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potrzeba ochrony tymczasowej strony skarżącej przez wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji jest więc konieczna z uwagi na wykazane powyżej ryzyko. Na marginesie powyższych rozważań podkreślić jedynie należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od oceny zasadności samej skargi. W postępowaniu o ochronę tymczasową, sąd nie mógł badać prawidłowości postępowania administracyjnego, gdyż niweczyłoby to kontrolę sądową legalności zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. k.p.