III SA/Łd 1254/13

Dnia 2 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. b.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o zatrzymaniu K. S. prawa jazdy kat. B oraz zobowiązującą do zwrotu dokumentu. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. uznał K. S. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W dniu 24 maja 2013 r. Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wystąpiło do Prezydenta Miasta Ł. o wszczęcie postępowania zmierzającego do zatrzymania K. S. prawa jazdy w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B i zobowiązał w/w do zwrotu dokumentu do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji wtórnie niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 5, co w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 oraz aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego doprowadziło do naruszenia art. 2 i art. 3 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w zakresie sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego oraz pominięcie faktu, że skarżący zobowiązany jest łożyć także na utrzymanie drugiego syna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując przepisy art. 5 ust. 3, ust. 3b , ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Kolegium wskazało, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu należy do kategorii decyzji związanych. Powyższe oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w w/w przepisach organ administracji jest obowiązany do jej wydania. Kolegium podkreśliło, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami wydając decyzję nie dokonuje oceny zachowania się dłużnika alimentacyjnego. Jedyną przesłanką do wydania decyzji jest wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty, który poprzedzony jest ostateczną decyzją o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. skarżący został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W związku z powyższym Prezydent Miasta Ł. wystąpił o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy, na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, a organ I instancji związany treścią art. 5 ust. 5 ustawy orzekł o zatrzymaniu dokumentu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. odnoszącego się do utrzymania w mocy przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Decyzja organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2013 r. nie była wydana w postępowaniu odwoławczym. Tym samym organ I instancji nie mógł naruszyć w/w przepisu. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Kolegium wskazało, że sytuacja materialna i zdrowotna pozostaje bez wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast postępowanie poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad prawdy obiektywnej i przestrzegania prawa, a zaskarżona decyzja wydana została po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Odnosząc się natomiast do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. organ odwoławczy wskazał, że dotyczył on art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co do której Trybunał Konstytucyjny się nie wypowiadał. Tym samym ustawa ta obowiązuje i wiąże organy administracji publicznej. W skardze skarżący ponowił zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarł nadto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Kolejnym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności z konstytucją art. 5 ust. 3, ust. 3b, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. K 23/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 i 1548) w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. W pozostałej części Trybunał umorzył postępowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 236). Postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga K. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie zatrzymania K. S. prawa jazdy kategorii B oraz zobowiązaniu strony do zwrotu dokumentu prawa jazdy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji, bowiem są one zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.). Stosownie do jego treści, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z kolei przepis art. 5 ust. 3b stanowi, że jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.). Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kategorii B oraz zobowiązał skarżącego do zwrotu dokumentu. W uzasadnieniu organ powołał się na prawomocną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu K. S. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wniosek Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia 24 maja 2013 r. o dokonanie czynności zmierzających do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium zobowiązane było uwzględnić normę z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jako przepis powszechnie obowiązujący i wiążący. Ponadto organ wskazał, że wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie działa w ramach uznania administracyjnego, decyzja ta ma bowiem charakter związany. Skarżący nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem wskazał w skardze, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.), która w przepisie art. 5 przewidywała unormowania analogiczne do regulacji z art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. W wyroku z dnia 22 września 2009 r. (P 46/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego, wskazać należy, że po wyroku Trybunału zapadło kilka orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie III SA/Łd 519/09 oraz wyroki tego Sądu z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie III SA/Łd 40/11 i z dnia 5 października 2010 r. w sprawie III SA/Łd 333/10, także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy - z dnia 6 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bd 662/09, w Poznaniu - z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Po 187/10, w Rzeszowie - z dnia 7 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 374/11 i w Warszawie - z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 455/13), w których sądy odmówiły zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 nowej ustawy z uwagi na jego oczywistą niezgodność z Konstytucją. W wyroku z dnia 7 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 374/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że porównanie rozwiązań zawartych w ustawie z 2005 r. i w ustawie z 2007 r. prowadzi do wniosku, że obecna regulacja mieści rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny art. 5 ustawy z 2005 r., co oznacza, że występuje w tym przypadku tzw. wtórna niekonstytucyjność przepisu, polegającą na powtórzeniu przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia. WSA w Rzeszowie uznał, że zastosowanie przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza - z uwagi na jego wtórną niekonstytucyjność - prawo materialne i odstąpił od jego zastosowania. Sądy administracyjne przyjmowały jednak, że w sprawach o zatrzymanie prawa jazdy zastosowanie art. 5 ust. 5 narusza prawo materialne, natomiast organy administracji nie mogły odstąpić od zastosowania tego przepisu, nie są bowiem uprawnione do niestosowania powszechnie obowiązującego prawa. W związku ze wskazanymi powyżej wątpliwościami oraz wnioskiem Prokuratora Generalnego z dnia 19 listopada 2010 r., zmienionym w dniu 23 lipca 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę legalności przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Sąd w dniu 18 grudnia 2013 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiesił przedmiotowe postępowanie. W dniu 12 lutego 2014 r. Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny konstytucyjności przepisów, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem o sygn. akt K 23/10 orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym art. 5 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tej sytuacji uznać należało, że kwestionowany przepis ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązuje więc nadal i powinien być respektowany przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Dokonując analizy charakteru decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wydawanej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zauważyć trzeba, że nie jest decyzją uznaniową, organ administracji publicznej obowiązany jest więc do jej wydania. Organ nie dokonuje oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty na podstawie art. 5 ust. 3b, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna (art. 5 ust. 5). Zatem związany charakter decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 5 ustawy uniemożliwia organowi badanie zasadności uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jego stanu majątkowego, zdrowotnego czy też częstotliwości spełniania świadczeń alimentacyjnych. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 3a ustawy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ orzekający w trybie art. 5 ust. 5 ustawy nie jest zobowiązany do ustalania sytuacji strony. Na związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje także art. 5 ust. 6 tej ustawy. Według unormowania zawartego w tym przepisie, uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, gdy: 1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub 2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Bez wspomnianego wniosku organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, organ ten nie jest władny uchylić decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Reasumując, Sąd nie stwierdził uchybienia przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji uznającej skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz złożenia przez właściwy organ wniosku o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy, organy orzekające w sprawie – będąc związane wspomnianą decyzją i wnioskiem do Prezydenta Miasta Ł. – nie mogły odstąpić od dyspozycji zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. e.o.