III SA/Łd 1276/13

Dnia 13 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, ze zm.), art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy (Dz. U z 1998 r. nr 21, poz. 94, ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. D. od decyzji Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 16 kwietnia 2012 r. Przychodni Konsultacyjno - Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc u A. D.. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skarżący był zatrudniony w latach 1962 -1997 na stanowisku montera transformatorów w Fabryce A. w Ł., ul. A. - aktualna nazwa B Sp. z o.o. Oddział w Ł. Aktualna sytuacja zawodowa - emeryt. Według Karty oceny narażenia zawodowego z dnia 19 czerwca 2012 r. skarżący był narażony na azbest przez 2 godziny dziennie o stężeniu nie przekraczającym 0,5 NDS. Informację tę podano na podstawie danych tylko z 1992 i 1994 r. i według pracodawcy nie ma podstaw, aby wskazać azbest jako przyczynę choroby zawodowej. Skarżący został poddany dwukrotnie badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia tj. Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej WOMP w Ł. oraz po odwołaniu się od treści orzeczenia tej Przychodni w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. W wyniku przeprowadzonych badań skarżący uzyskał dwukrotnie orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc - orzeczenie Nr [...] z dnia [...] r. Przychodni WOMP w Ł. i orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] r. Kliniki IMP w Ł.. Decyzją z dnia [...] r. PPIS w Ł. odmówił stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc, wymienionej w poz. 3.5 wykazu zawartego w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą do rozpoznania pylicy płuc jest ocena pełnowymiarowego zdjęcia rtg klatki piersiowej. Z ustaleń jednostki orzeczniczej I stopnia - Poradni WOMP w Ł. wynika, że pełnowymiarowe zdjęcie RTG i boczne klatki piersiowej nie ujawniły istnienia w tkance płucnej zmian charakterystycznych dla procesu pyliczego zgodnie z klasyfikacją ILO, co jest niezbędnym kryterium choroby zawodowej pod postacią pylicy. Ponadto organ podkreślił, że Instytut Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...] r. wskazał, że na zdjęciu radiologicznym płuc brak jest istotnych zmian typowych. Wobec powyższe organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że opis zdjęcia rtg wykonanego w IMP w Ł. wskazuje wyraźnie na znamiona występowania pylicy azbestowej. Skarżący podkreślił, że nasila się u niego upośledzenie tolerancji wysiłku, uczucie ciągłego zmęczenia, porannego kaszlu z odksztuszaniem gęstej białej plwociny. Wniósł o stwierdzenie istnienia choroby zawodowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielił argumentację PPIS w Ł. i zaznaczył, że w sprawie zebrany materiał dowodowy pozwala na odmowę stwierdzenia choroby zawodowej. Organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy wymagają dla stwierdzenia choroby zawodowej wystąpienia łącznie trzech niezbędnych elementów: choroba rozpoznana u badanego musi być ujęta w wykazie chorób zawodowych, w środowisku pracy muszą występować czynniki szkodliwe dla zdrowia, musi istnieć, co najmniej wysokie prawdopodobieństwo, że choroba ta została spowodowana tymi czynnikami szkodliwymi. Brak któregokolwiek z powyższych kryteriów nie pozwala uznać, że stwierdzone schorzenie jest chorobą zawodową. W ocenie PWIS w Ł. zebrany w sprawie materiał, a przede wszystkim treść przekonująco uzasadnionych orzeczeń lekarskich, które stanowią podstawowy dowód w sprawie, wskazuje bez żadnych wątpliwości i sprzeczności, że brak jest podstaw do uznania, z co najmniej wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że u A. D. wystąpiła choroba zawodowa pod postacią pylicy azbestowej płuc. Natomiast można przyjąć z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że schorzenia występujące u A. D. mają etiologię pozazawodową. Zdaniem PWIS subiektywne przekonanie odwołującego się, że stwierdzone dolegliwości mają jednak związek z wykonywaną pracą, w świetle orzeczeń lekarskich, nie mogą zmienić tej oceny. Państwowy Inspektor Sanitarny nie może stwierdzić choroby zawodowej, jeżeli właściwe jednostki orzecznicze nie dokonały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiadają się w danej sprawie negatywnie a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do opisu zdjęcia rtg organ odwoławczy wskazał, że skarżący korzystnie dla siebie zinterpretował treść wyników badań, bowiem z nadesłanych informacji wynika, że: "wnioski: bez cech pylicy". W skardze z dnia 18 listopada 2013 r. A. D. powyższej decyzji zarzucił pominięcie w ustaleniach badań rtg płuc wskazujących na licznie cienie siateczkowe i smużyste typu s i zgrubienie opłucnej obu płuc, jak również brak sporządzenia pełnej dokumentacji dotyczącej narażenia na wdychanie pyłu azbestowego na stanowisku pracy. Skarżący wskazał, że na wykonanychch zdjęciach rtg stwierdzono zmiany "dość liczne". Podkreślił, że skoro badanie rtg potwierdziło istnienie zmian właściwych dla pylicy azbestowej, ale nie istnienie samej choroby to powinno być podjęte dalsze postępowanie diagnostyczne potwierdzające lub wykluczające istnienie choroby. Dodatkowo skarżący zauważył, że organy administracji pomimo dostarczenia wyników badań i pomiaru azbestu wykonanych w dniu 29 czerwca 1988 r. na stanowisku montera transformatorów, w którym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego pyłu azbestowego o 1,4 razy NDS wynoszącego ówcześnie 2mg/m3 powietrza, nie uzupełniły w tym zakresie brakującej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę z dnia 16 grudnia 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2014 r. skarżący podtrzymał skargę oraz podkreślił, że w przypadku chorób zawodowych istotne są orzeczenia lekarskie, ale także ocena narażenia zawodowego, które w tej sprawie zostało niewyjaśnione. Do pisma załączył kserokopie dokumentacji medycznej oraz opis warunków pracy na swoim stanowisku. Na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wyjaśnił, że rozpoznane u A. D. zgrubienia opłucnej oraz zmiany siateczkowe jednoznacznie wskazują na pylicę płuc wywołaną azbestem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. D. jest zasadna. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia u A. D. choroby zawodowej pod postacią pylicy płuc wywołanej azbestem. Oceniając wydane w sprawie decyzje Sąd uznał, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało konicznością ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) oraz Kodeksu pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.). W myśl przepisu art. 235¹ k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z regulacji cytowanego przepisu wynika zatem, iż aby doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej, schorzenie, na które ona cierpi musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych, i musi być ono spowodowane występowaniem w pracy czynników szkodliwych dla zdrowia albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażenie zawodowe), przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym winien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Użyte w treści tego przepisu sformułowanie "choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych" musi być interpretowane z uwzględnieniem rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej, zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia, musi zostać potwierdzone orzeczeniem lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudnionego bądź w jednostce orzeczniczej I stopnia, wymienionej w ust. 2 powyższego paragrafu, bądź w jednostce orzeczniczej II stopnia określonej w ust. 3 § 5 rozporządzenia. Natomiast stosownie do treści art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną i faktyczną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przedstawione powyżej rozważania mają istotne znacznie dla rozpatrywanej sprawy. Organy administracji obu instancji odmówiły skarżącemu rozpoznania choroby zawodowej – pylicy płuc wywołanej azbestem wymienionej w poz. 3.5 wykazu chorób zawodowych, a w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zaznaczyły, że uprawnione placówki medyczne podejmując stosowne orzeczenia nie rozpoznały u skarżącego powyższej choroby zawodowej. Organy w tym zakresie powołały się również na kartę oceny narażenia zawodowego. Zdaniem Sądu przeprowadzone postępowanie zawiera liczne uchybienia bowiem zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania decyzji odmownej. W tym zakresie organy nie zweryfikowały wydanych w sprawie orzeczeń jednostek orzeczniczych I i II stopnia oraz nieprawidłowo ustaliły stopień dziennego narażenia skarżącego na działanie azbestu. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. I SA 2074/97, publ. LEX nr 45828). Tym samym prawidłowe orzeczenie lekarskie musi zawierać szczegółowe uzasadnienie postawionej diagnozy z ustosunkowaniem się do zebranej dokumentacji medycznej, a zwłaszcza tej, która formułuje odmienne wnioski. Zdaniem Sądu żadne z wydanych w sprawie orzeczeń, nie odpowiada wymaganiom stawianym w art. 84 § 1 k.p.a. Są one bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie mogą służyć za podstawę wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w Ł., a także Instytutu Medycyny Pracy im. Nofera w Ł. uzasadniały brak możliwości rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią pylicy wywołanej azbestem w powołaniu na brak u badanego zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania tej choroby. Jednocześnie jednak nie wskazano, jakie zmiany w obrazie RTG są wymagane dla stwierdzenia tego schorzenia. Stwierdzono wyłącznie, że badania te nie ujawniły istnienia w tkance płucnej zmian charakterystycznych dla procesu pyliczego zgodnie z klasyfikacją ILO. Podkreślić przede wszystkim należy, że w Karcie Informacyjnej Leczenia Klinicznego z dnia 22 maja 2013 r. Kliniki Chorób Zawodowych IMP w Ł. w odniesieniu do zdjęcia rtg wskazano: " pola płucne o wzmożonym rysunku śródmiąższowym, z obecnością dość licznych cieni siateczkowatych i smużystych typu s. Niewielkie zgrubienia opłucne obu płuc". Natomiast we wnioskach stwierdzono: "bez cech pylicy" (k. 22b akt admin.). W orzeczeniu IMP z dnia [...] r. stwierdzono, że na zdjęciu radiologicznym płuc brak jest istotnych zmian typowych dla pylicy płuc (k. 11a akt admin.). Natomiast z opisu wcześniej wydanego, przez WOMP w Ł., orzeczenia z dnia 4 marca 2013 r. (k. 9 akt admin.) wynika, że nie ujawniono istnienia w tkance płucnej zmian charakterystycznych dla procesu pyliczego zgodnie z klasyfikacją ILO. W ocenie Sądu organy administracji nie dostrzegły, że orzeczenia te są niespójne. Skoro bowiem stwierdzono "dość liczne cienie siateczkowate i smużyste" to nie można przy tym przyjąć, że nie mają cech istotnych, a jeśli tak, to orzeczenie w uzasadnieniu powinno zawierać wyjaśnienie tej kwestii. W uzasadnieniach orzeczeń jedynie ogólnikowo wskazano na brak zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Wskazać należy, że posługiwanie się, dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standartowym zdjęciu rentgenowskim, zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Powołując się na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany. Wykazanie z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować jako pylica, wymaga starannego uzasadnienia z powołaniem na wiedzę medyczną, co poddane musi być kontroli organu wydającego decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej. Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione orzeczenia nie dawały organom inspekcji sanitarnej możliwości skontrolowania słuszności stanowiska lekarzy. Orzeczenia lekarskie będące podstawą zaskarżonej decyzji nie spełniają wymagań stawianych opinii biegłego, która powinna być szczegółowo uzasadniona, a w konsekwencji tego doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych. Ograniczają się do lakonicznego stwierdzenia o braku zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wydanych orzeczeń, przyjmując jedynie ich konkluzję za podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Skoro orzeczenie lekarskie stanowi środek służący stwierdzeniu choroby zawodowej, to nie może ono budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej. Organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej pełnego i wyczerpującego uzasadnienia oraz wyjaśnienia, w sposób zrozumiały dla stron, zajętego w niej przez lekarzy stanowiska ani tym bardziej będącego sprzecznym z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 859/12, publ. Lex nr 1216779). Warto również zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy wezwał skarżącego do nadesłania posiadanej dokumentacji medycznej (k. 21 akt admin.). W dniu 4 września 2013 r. skarżący załączył m.in. informację z dnia 9 czerwca 1988 r. o wynikach badań i pomiarach azbestu na stanowisku monter transformatorów, z której wynika przekroczenie dopuszczalnego pyłu azbestowego o 1,4 razy NDS wynoszącego ówcześnie 2mg/m³ powietrza (k. 22c akt admin.). Tymczasem z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący w latach 1962-1997 zatrudniony był Fabryce A. w Ł, która przekształciła się w Fabrykę B sp. z o.o. w Ł., a następnie C. sp. z o.o. w Ł. Z karty tej wynika również, że skarżący w okresie 1962-1997 narażony był na działanie azbestu przez 2 godziny dziennie poniżej 0,5 NDS (k. 4a akt admin.). W ocenie Sądu rozbieżność ta nie została w żadne sposób zweryfikowana przez organy administracji, nie przeprowadzono postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na ustalenie czy stopień narażenia określony w karcie był prawidłowy. Tym samym uznać trzeba, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Bez względu na przewidziane prawem, tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie niewyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu, ustalić stopień narażenia skarżącego na działanie azbestu, a następnie uzyskać takie orzeczenie lekarskie, które zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające z jakiego względu, z powołaniem na wiedzę medyczną, stwierdzone u badanego objawy nie mogą uchodzić za charakterystyczne objawy choroby pylicy i nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w poz. 3.5 wykazu chorób zawodowych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. e.o.