III SA/Łd 1306/13

Dnia 13 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) przyznaje adwokat K. W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. O. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat K. W. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 1306/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania M. M. od decyzji Starosty [...] z dnia[...], nr [...] wydanej w przedmiocie skierowania M. M. na badania lekarskie w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30poz. 151 ze zm.) Starosta [...] skierował M. M. na badanie lekarskie przeprowadzone w celu istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Uzasadniając organ I instancji wskazał, że strona została skierowana na badania lekarskie na wniosek Prokuratora Rejonowego w P., który poinformował, że w toku postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w P. M. M. został poddany jednorazowym badaniom sądowo-psychiatrycznym w celu ustalenia jego poczytalności w dniu popełnienia zarzucanych mu czynów. W wyniku przeprowadzonego badania u strony stwierdzono chorobę psychiczną. Decyzja z dnia [...] została doręczona stronie w dniu 18 lipca 2013 r. W dniu 23 września 2013 r., w siedzibie Urzędu Miasta Z. M. M. złożył na urzędowym druku "protokół przyjęcia podania – wniosku –skargi - wniesionej ustnie" - skargę na postępowanie Urzędu Powiatowego nakazujące badania lekarskie w celu ustalenia możliwości prowadzenia pojazdów mechanicznych. Do wniosku załączył decyzję o skierowaniu na badania lekarskie oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] o skierowaniu strony na badania lekarskie została doręczona w dniu 18 lipca 2013 r. Decyzja zawierała pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania od decyzji. Ustawowy 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 1 sierpnia 2013 r. Natomiast przedmiotowe odwołanie wniesione zostało przez stronę ustnie, do protokołu w dniu 23 września 2013 r. , a więc z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. zarzucił, że decyzja o skierowaniu go na badania lekarskie wydana została bezpodstawnie. Badania na podstawie których została wydana nie są w ocenie skarżącego miarodajne. Pierwsze badanie nie odbyło się z powodu niedowiezienia akt sprawy. Natomiast drugie badanie, podczas którego stwierdzono u niego chorobę psychiczną trwało zaledwie 2 minuty. Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 7 stycznia 2014 r. skarżący złożył na urzędowym formularzu PPF wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1306/13 Referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. W dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącego popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)-dalej: pp.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną -art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 270) - zwanej dalej k.p.a. stwierdziło, iż odwołanie M. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] wniesione zostało z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy wskazał, iż powołana powyżej decyzja została doręczona skarżącym w dniu 18 lipca 2013 r., natomiast odwołanie od decyzji strona wniosła ustnie do protokołu w dniu 23 września 2013 r., a więc z upływem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Przede wszystkim wskazać należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., przyjmując, że wniesiona przez skarżącego ustnie skarga z dnia 23 września 2013 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść wniesionej skargi nie była bowiem tak jednoznaczna, jak uznał organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z przyjętą doktryną, jak również z istniejącym orzecznictwem sądów administracyjnych powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Pamiętać należy jednak, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organy administracji mają bowiem obowiązek badać z urzędu treść żądania strony. Powinno to przejawiać się w dokładnej i obiektywnej ocenie zawartego w nim opisu stanu faktycznego, żądania oraz ewentualnych wniosków. Organ powinien też dążyć do ustalenia celu jakim kierowała się strona wnosząc dany środek i działać w sposób najbardziej dla strony właściwy. Forma jaką nadano pismu nie jest zatem wiążąca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00 (www.cbois.nsa.gov.pl), zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90 (www.cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącego jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi bowiem na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Nie sposób w sprawie pominąć okoliczności, że u skarżącego stwierdzono chorobę psychiczną – schizofrenię paranoidalną. Z tego powodu był on kilkukrotnie hospitalizowany oraz pozostaje pod stałą opieką lekarza psychiatry. Organ odwoławczy był w posiadaniu tych informacji bowiem wynikały one z akt sprawy. W momencie złożenia do protokołu w dniu 23 września 2013r. "skargi" decyzja Starosty [...] była już decyzją ostateczną – wobec niewniesienia w terminie odwołania. "Skarga" nie była adresowana do organu odwoławczego, a z jej treści wynika, że M. M. wnosi skargę na postępowanie Urzędu Powiatowego. Powyższe okoliczności oraz treść "skargi" ( nie odwołania) powinny wzbudzić wątpliwości organu odwoławczego co do charakteru wniesionej skargi, a przynajmniej skłonić do wyjaśnienia tej kwestii. Powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w tej sytuacji, wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o całkowitym braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie cytowanego wyżej art. 9 k.p.a., ale również innej naczelnej zasady procedury administracyjnej - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wynika z powyższych rozważań, rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przyjmując, bez wyjaśnienia ze stroną, że skarga M. M. złożona od decyzji ostatecznej jest w istocie odwołaniem działał wbrew tym zasadom i z góry skazywał na niepowodzenie działanie strony. Organ odwoławczy nie upewnił się w żaden sposób, czy intencją strony wnoszącej w dniu 23 września 2013r., "skargę na postepowanie Urzędu Powiatowego" było w istocie wniesienie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia[...], czy może skargi w trybie art. 227 k.p.a., ewentualnie wzruszenie decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych. Tym bardziej, że przedłożony skarżącemu do wypełnienia druk zawierał tylko trzy opcje tj. wniesienie podania, wniosku lub skargi. Nie przewidywał wniesienia odwołania. Jak podkreślono wyżej obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być traktowane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, a wręcz nieporadne. Należy również podnieść, że co do zasady organy nie mają obowiązku pouczania strony o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednak zainteresowany przywróceniem terminu nie zawsze zdaje sobie sprawę z możliwości jego przywrócenia i zasad, jakie w tym zakresie obowiązują. Stąd też, mimo że przepisy nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych przypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony powinny o tej możliwości pouczyć W uznaniu Sądu Kolegium nie wywiązało się w sposób należyty z obowiązku informowania i czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., mając na uwadze treść niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez skarżącego pisma z dnia 23 września 2013 r. i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz jego wyników, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. DzU. Z 2013 r. poz. 461). d.j.