III SA/Łd 159/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.00.98.1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104, 145a § 2 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmawiającą wznowienia postępowania. W sprawie ustalono, że wnioskiem z dnia 13 września 2006 r. J. K. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (MOPS) o ponowne przeliczenie dodatków mieszkaniowych od [...] kolejno do [...] włącznie przyznanych kolejnymi decyzjami MOPS-u w R. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. wydany w sprawie o sygn. akt: P 4/05. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zastępca Dyrektora MOPS w R. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu powołał się na upływ miesięcznego terminu przewidzianego w art. 145a kpa., na wniesienie skargi o wznowienie postępowania. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r.w sprawie sygn. akt P4/05 wszedł w życie 18 maja 2006 r., a skarżący złożył wniosek 13 września 2006r. Pismem z dnia 2 października 2006 r. J. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o wznowienie postępowania w sprawie przyznania decyzjami ostatecznymi dodatków mieszkaniowych zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. w sprawie sygn. akt P 4/05 oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] Nr [...], uchylenie decyzji i ponowne przeliczenie dodatku mieszkaniowego i uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu na złożenie wniosku. W uzasadnieniu wskazał, iż o wyroku Trybunału Konstytucyjnego dowiedział się 12 września 2006 r. z Dziennika [...]. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie podkreślił, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte jedną z wad szczegółowo wyliczonych w przepisach art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 147 powołanej ustawy, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Następuje ono w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt. 2 powołanej ustawy). Organ wyjaśnił również, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. W tej sytuacji skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145 a wyżej wymienionej ustawy), przy czym wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 4 oraz 145 a następuje tylko na żądanie strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności art. 9 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz niezgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych weszło w życie 18 maja 2006 r., a J. K. złożył wniosek o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi przyznającymi dodatki mieszkaniowe dopiero 13 września 2006 r. Nie został również uwzględniony jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Zatem organ I instancji słusznie odmówił stronie wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Na powyższą decyzję organu z dnia [...] J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o jej uchylenie i rozpatrzenie sprawy zgodnie z prawem i w duchu pomocy społecznej, skarżący zarzucił MOPS w R. naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieudzielanie mu niezbędnych wyjaśnień co do przepisów prawa przez co organ naraził skarżącego na szkodę materialną. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 6,7, 8, i 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 7 maja 2007 r. skarżący J. K. wyjaśnił, iż we wniosku swym wymienił wszystkie decyzje, które otrzymał, czyli najprawdopodobniej od 1999 r. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił wyłącznie z powodu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, o czym dowiedział się z gazety w dniu 12 września 2006 r. W dniu 17 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na wezwanie Sądu nadesłało: 1) odpis uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] upoważniającej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do wydawania decyzji w sprawach dodatków mieszkaniowych, 2) odpis uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] upoważniającej Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do wydawania decyzji w sprawach dodatków mieszkaniowych, 3) odpisy decyzji w sprawach dodatków mieszkaniowych, których dotyczy zaskarżone postanowienie Kolegium: - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2002 r. do 31 października 2002 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2002 r. do 30 kwietnia 2003 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2003 r. do 31 października 2003 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2004 r. do 31 października 2004 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2005 r. do 31 października 2005 r. - nr [...] z dnia [...] odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. (decyzja uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 8,9,10,64 § 1 77 § 1, 80 107 § 1 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art.107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z wymienionego przepisu wynika, iż decyzja winna zawierać między innymi rozstrzygnięcie, które stanowi o ustaleniu prawa lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie winno być jasne i precyzyjne. Z treści art.145 § 1 kpa wynika natomiast, iż wznowić postępowanie można jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną a więc taką, od której nie służy odwołanie. Przepis art.150 § 1 kpa stanowi, iż organem właściwym w sprawie wznowienia jest organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli chodzi o decyzję odmawiającą wznowienia postępowania, o której mowa w art.149 § 3 kpa, to winna ona dokładnie określać w jakiej sprawie organ odmawia wznowienia. Należy zatem określić czy postępowanie, co do którego strona wnosi o wznowienie, zostało zakończone decyzją ostateczną a jeżeli tak to jaka jest data i numer decyzji, jaki organ ją wydał oraz jaki jest przedmiot tego postępowania. W każdej sprawie, w której strona złożyła podanie o wznowienie organ winien najpierw wyjaśnić o jakie postępowanie chodzi. Należy zatem ustalić czy postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji, jaka jest data i numer decyzji, czego ona dotyczy, czy jest ostateczna oraz jaki organ jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. Dopiero po wyjaśnieniu tych wszystkich kwestii organ winien wydać rozstrzygnięcie o wznowieniu (art.149 § 1 kpa) bądź o odmowie wznowienia (art.149 § 3 kpa). W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] organ I instancji postanowił "odmówić wznowienia postępowania". Sentencja decyzji jest lakoniczna i niepełna. Nie określa ona w jakich konkretnie sprawach odmówiono wznowienia postępowania a w szczególności jaki jest numer i data decyzji kończącej postępowanie oraz jakiego okresu przyznania dodatku mieszkaniowego dotyczy decyzja. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest bowiem decyzji dotyczących przyznania skarżącemu dodatków mieszkaniowych . Nie wiadomo zatem czy od tych decyzji nie było wniesione odwołanie i czy sprawy tej nie rozpoznawał organ odwoławczy, a wówczas właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego byłby organ II instancji. Organy administracji obu instancji nie zebrały zatem w sposób wyczerpujący ani nie rozważyły całego materiału dowodowego zaś sentencja decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów rozstrzygnięcia w rozumieniu art.107 § 1 kpa. W dniu 13 września 2006r. J. K. złożył pismo, w którym wnosił o "ponowne przeliczenie dodatków mieszkaniowych od [...] kolejno do [...] włącznie przyznanych kolejnymi decyzjami MOPS-u w R.". Pismo to zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Jest ono bardzo ogólne i obowiązkiem organu administracji było dokładne wyjaśnienie treści żądania skarżącego. Organ winien w pierwszej kolejności ustalić jakiego okresu dotyczą wskazane decyzje, czy są one ostateczne i jaki organ rozpoznawał sprawę w ostatniej instancji. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii organ administracji winien podjąć dalsze czynności w sprawie. Organ jednak tego nie uczynił lecz od razu wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania bez ustalenia o jakie konkretnie postępowania chodzi, czy zakończyły się one ostatecznymi decyzjami a jeżeli tak to jaki był numer i data decyzji oraz jaki organ rozpoznał sprawę w ostatniej instancji. Powyższe ustalenia były niezbędne do prawidłowego rozpoznania sprawy, szczególnie w kontekście nadesłanych przez organ w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśnień. Z pisma nadesłanego na wezwanie Sądu wynika bowiem, że postępowanie dotyczyło kolejnych decyzji, których podane numery nie pokrywają się z numerami wskazanymi przez skarżącego. W tym miejscu godzi się podnieść, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2006r. orzekł o niezgodności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i o niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ) z art.6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W świetle art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ( § 2). Tymczasem organy nie ustaliły nawet, a przynajmniej nie wynika to ani z akt administracyjnych, ani uzasadnień decyzji, czy decyzje przyznające stronie dodatek mieszkaniowy zostały wydane pod rządami ustawy z 2001 roku, której dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji nie wyjaśniły dokładnie treści żądania skarżącego, nie zebrały ani nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zaś sentencja decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów rozstrzygnięcia w rozumieniu art.107 § 1 kpa. Naruszyły tym przepisy art.7,8,9.64 § 2,77 § 1,80 i 107 § 1 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien dokładnie ustalić treść żądania skarżącego. Należy wyjaśnić jakie konkretnie postępowania objęte są wnioskiem, czy zostały one zakończone decyzjami a jeżeli tak to jaki jest ich numer i data, czy są one ostateczne oraz jaki organ rozpoznawał te sprawy w ostatniej instancji. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich tych kwestii organ powinien podjąć dalsze czynności w sprawie mając na uwadze fakt, iż każda decyzja lub postanowienie winny spełniać wymogi określone w art.107 § 1 kpa. W tym miejscu dodatkowo należy podnieść, że podstawą odmowy wznowienia postępowania jest art. 149 § 3 kpa, którego organ I instancji nie wskazał w swojej decyzji. Osobną kwestią wymagającą wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jest kwestia właściwości organu wydającego w sprawie decyzję w I instancji. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] została ona wydana z upoważnienia Rady Miejskiej przez Zastępcę Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. W świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) , dodatki mieszkaniowe przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej, a organem właściwym do ich wydawania jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przedmiotowe decyzje mogą być również wydawane przez kierowników (dyrektorów) gminnych ośrodków pomocy społecznej. Podstawę ich działania stanowi wówczas uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) stanowiącego, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej i organy jednostek organizacyjnych gminy, a także inne podmioty wykonujące zadania publiczne gminy na podstawie umowy. Należy wskazać, że uchwała rady gminy zawierająca upoważnienie do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych ma charakter prawa miejscowego, zmienia bowiem ustawowy zakres kompetencji danego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), ustalając dla niego tzw. właściwość lokalną. Uchwała ta zatem musi być ogłoszona, a organ nabywający kompetencje musi je uwidocznić w podstawie prawnej wydawanych przez siebie decyzji, obok prawa materialnego, czy procesowego. Z całą mocą należy podkreślić, że przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy możliwość upoważnienia organu, którym w sprawie dodatków mieszkaniowych jest dyrektor (kierownik) ośrodka pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana przez Zastępcę Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. W podstawie prawnej decyzji nie wskazano przepisów kompetencyjnych. Dopiero na wezwanie Sądu została przesłana Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 46 ust. 5a ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (T.j. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm) , upoważniająca Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dodatków mieszkaniowych. W tym miejscu należy więc podnieść, że na mocy art. 160 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) z dniem 1 maja 2004r. utraciła moc ustawa z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej w tym również art. 46 ust. 5a tej ustawy będący podstawą prawną upoważnienia dla zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Wyjaśnienia więc wymaga kwestia kompetencji Zastępcy Dyrektora MOPS w R. do wydawania indywidualnych decyzji w zakresie dodatków mieszkaniowych. Jak bowiem wynika z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.