III SA/Łd 169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję III SA/Łd 169/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego S. K.. W stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) [dalej ustawa o dodatkach mieszkaniowych] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego S. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 28 listopada 2008 r. S. K. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku i deklaracji o dochodach wykazała, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu (akt notarialny). Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 22,11 m2. Mieszkanie jest wyposażone w instalacje: centralnego ogrzewania i gazu przewodowego, brak jest natomiast instalacji ciepłej wody. Dochód wnioskodawczyni w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, zgodnie z jej oświadczeniem, wyniósł 2.941,59 zł (w tym świadczenie emerytalne – 2.452,14 zł oraz dodatek pielęgnacyjny – 489,45 zł), co miesięcznie stanowi 980,53 zł. Dochód uzyskiwany przez wnioskodawczynię nie przekraczał maksymalnego dopuszczalnego dochodu dla jednej osoby, tj. kwoty 1.113,51 zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła 162,65 zł i w takiej wysokości została potwierdzona przez zarządcę domu. Do wydatków tych organ zaliczył ponadto ryczałt za ogrzewanie wody w łącznej wysokości 7,63 zł. Dało to w efekcie wydatki na mieszkanie, stanowiące podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego, w kwocie 170,28 zł. Następnie organ przedstawił sposób wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego – jako różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie (170,28 zł) a 20% łącznego dochodu wnioskodawczyni (0.20 x 980,53 zł), co dało – jak wskazał organ – wartość ujemną (-25,83 zł). Z tych też względów – jak wskazał organ - dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, gdyż łączne wydatki na mieszkanie nie przekraczają określonego ustawą procentowego udziału dochodów gospodarstwa domowego w utrzymaniu mieszkania. Od decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła S. K. Wskazała, że przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, przy jej bardzo niskiej emeryturze, będzie stanowić znaczącą pomoc. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał szczegółowo na kolejne przepisy mające zastosowanie przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego, opisując przesłanki jego przyznania. Dokonując ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawczyni za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku organ odwołał się do definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazał w związku z tym, że organ I instancji przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego przyjął, iż dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wynosi 2.941,59 zł, wliczając do niego emeryturę, która w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniosła 2.452,14 zł, oraz dodatek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 489,45 zł. Zatem, według wyliczenia organu, dochód miesięczny wnioskodawczyni został ustalony na kwotę 980,53 zł. Zdaniem Kolegium, uznać zatem należało, że dochód został ustalony zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ wskazał przy tym, że średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego odwołującej się jest wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury. Następnie organ przestawił wyliczenia wydatków mieszkaniowych odwołującej się potwierdzając w tym zakresie ustalenia organu I instancji, wskazujące na wysokość tych wydatków w kwocie – 170,28 zł). Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (...). Powołując się na postanowienia cytowanego przepisu, Kolegium stwierdziło, że wyliczenie dodatku mieszkaniowego dokonane przez organ I instancji jest wyliczeniem prawidłowym, przeprowadzonym zgodnie z powoływaną na wstępie ustawą o dodatkach mieszkaniowych i przepisach wykonawczych, a wyliczony w ten sposób dodatek mieszkaniowy osiągnął wartość ujemną (-25,83 zł). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła S. K. W jej uzasadnieniu powtórzyła swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności nie kwestionując samego rozstrzygnięcia co do istoty i nie podnosząc żadnych zarzutów co do treści decyzji wniosła o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że emerytura skarżącej wynosi brutto 863,97 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)[ dalej p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ale także z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Zasady oraz tryb przyznawania i ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm. ). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych określa normatywne kryteria, które wnioskujący musi spełnić, by dodatek mieszkaniowy mógł zostać mu przez organ administracji publicznej przyznany. Jednym z tych kryteriów jest wysokość dochodu miesięcznego, którego osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie nie może przekroczyć. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W art. 3 ust. 3 ustawy zawarta została ponadto definicja dochodu, zgodnie z którą za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007r. W ocenie Sądu, dla ustalenia prawidłowości rozstrzygnięć organów obydwu instancji zasadniczą kwestią jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy wliczać dodatki pielęgnacyjne, skoro nie wlicza się do niego zasiłków pielęgnacyjnych. Art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy daje bowiem podstawy do tego aby osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy nie wliczać do dochodu otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego . Przepis ten nie wymienia natomiast dodatku pielęgnacyjnego, z czego organy administracji wywiodły, że świadczenie to winno zostać wliczone do dochodu skarżącej, od którego zależy przyznanie i wysokość dodatku. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest uzasadnione choć zaznaczyć należy, że w tym zakresie w orzecznictwie zarysowały się dwa stanowiska. Pogląd, że dodatek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem, którego nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego wyrażony został m.in. w wyroku NSA z 27 lutego 2008 r. sygn. I OSK 194/07 (LEX nr 454019). Stanowiska takiego Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podziela. Analiza przepisów dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcję. Zasiłki pielęgnacyjne uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), natomiast dodatki pielęgnacyjne objęte są regulacją ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Ostatnia we wskazanych ustaw przyjmuje w art. 75, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 rok życia. Definicja zasiłku pielęgnacyjnego zawarta w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych również stanowi, że służy on pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy). Ustawodawca zaznaczył jednocześnie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a ponadto zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny wolny jest od podatku dochodowego (art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. podatek od osób fizycznych; tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Dokonując porównania obu świadczeń należy mieć także na względzie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z porównania przedstawionych wyżej przepisów oba świadczenia mają taki sam charakter i przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Dlatego, ocenie Sądu, nie ma żadnego uzasadnienia, by świadczenia te traktować różnie przy ustaleniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego w odniesieniu do osób, które pobierają świadczenia rodzinne lub świadczenia rentowe. Za taką wykładnią art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2003 r. sygn. I SA 1700/02 (LEX 148863) a następnie w wyroku z 25 listopada 2005 r. sygn. I OSK 198/05 (LEX Nr 196714) stwierdzając, że używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Takie samo stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 744/06 (LEX nr 320111), gdzie Sąd stwierdził, że skoro przyjęto, iż świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podlegają wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny, brak jest podstaw aby nie było ono traktowane identycznie. W wyroku NSA z 9 lipca 2008 r. sygn. I OSK 1277/07 (niepublikowany) jednoznacznie zaś stwierdzono, że zasiłek pielęgnacyjny, o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353). Potwierdzenie tego stanowiska znajduje także ostatnio odzwierciedlenie w wyroku NSA z 5 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 364/08 (niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wcześniej wskazanych orzeczeniach. Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wlicza się zarówno zasiłków pielęgnacyjnych jak i dodatków pielęgnacyjnych. Wykładnia taka jest, w ocenie Sądu, zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, regulującym zasadę równości wobec prawa. Stosowanie w tym wypadku wyłącznie gramatycznej wykładni tego przepisu prowadziłoby do naruszenia wskazanej zasady konstytucyjnej. Takie samo stanowisko WSA w Łodzi zajął w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. III SA/Łd 592/07. Stąd też przyjąć należy w rozpoznawanej sprawie, że dokonane przez organy wyliczenie wysokości dochodu dla celów ustalenia zasadności przyznania i wysokości dodatku mieszkaniowego, na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przeprowadzone zostało w sposób nieprawidłowy, bowiem organy zaliczyły skarżącej do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, otrzymywany przez nią dodatek pielęgnacyjny. Równocześnie zauważyć należy, że wbrew jednoznacznej regulacji zawartej w art. 3 ust. 3 zd 1. ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ odwoławczy w ślad za organem I instancji ustalając dochód skarżącej, do wyliczeń przyjmuje emeryturę netto tj. za trzy miesiące kwotę 2452,14 zł , co daje emeryturę miesięczną w kwocie 816,38 zł, choć emerytura skarżącej, co wynika z załączonych do akt administracyjnych odcinków przekazów pocztowych, wynosi brutto 863,97 zł. Jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji odwoławczy napisał o zaliczeniu do dochodu emerytury brutto. Takie rozbieżności uzasadniają także postawienie organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z tym podkreślić także należy, że nie budzi wątpliwości fakt, iż zaliczki potrącane na podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Odliczeniu podlegają jedynie koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe. Powyżej wskazane naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego ustalenia wysokości dochodu skarżącej i wyliczenia należnego skarżącej dodatku mieszkaniowego. Organ rozpoznając ponownie sprawę, winien uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności ustalić dochód gospodarstwa domowego skarżącej przy zastosowaniu wskazanej wyżej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a więc bez wliczania do niego otrzymywanego przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego, za to z uwzględnieniem emerytury brutto. Następnie organ winien ponownie wyliczyć wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego skarżącej. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. R.A.