III SA/Łd 18/13

Dnia 8 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 roku sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje adwokatowi A. W. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi A. W. z funduszu Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. J. i K. P. wystąpili do Urzędu Miejskiego w O. o "wszczęcie postępowania administracyjnego wobec B. S. zamieszkałej w O. Pl. A". We wniosku wskazano na fakt zajmowania przez B. S. mieszkania z zasobów Gminy, podczas gdy równocześnie posiada ona tytuł prawny do mieszkania w O. przy ul. B, a także wykorzystywanie przez ww. lokalu mieszkalnego w budynku przy Pl. A niezgodnie z umową i przepisami art. 5 i 61 Prawa budowlanego, składanie przez B. S. fałszywych zeznań w Sądzie Rejonowym w O., w sprawie [...], co naraziło ich na koszty prowadzonego 11 lat procesu, a także przyczyniło się do trwania Gminy O. "w błędnych decyzjach. Wnioskodawcy uważają, że B. S. nie powinna być objęta ochroną danych osobowych, ponieważ dopuściła się czynów ściganych z art. 233 kpk, art. 59 pkt 1 ust. 10, art. 59 pkt 2 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z § 11 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 11 października 2007 r., które należy wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym. Wnieśli o: dopuszczenie ich do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu, ustalenie, kto obecnie zamieszkuje w lokalu po dawnych lokatorach p. S. i L. S., zbadanie procedur prawnych odnoszących się do spadkobrania nieruchomości w O. przy ul. B, podanie, jakie przepisy zastosowano wobec B. S., która będąc spadkobiercą domu przy ul. B korzystała równocześnie z lokalu komunalnego przy Pl. A, podanie, w jakiej wysokości B. S. płaciła czynsz za wynajem ww. lokalu, podanie uzasadnienia, jaki był cel zakupu przez Gminę dwóch biurowców przy ul. C za kwotę 345 tyś. zł, ustalenie, jakie działania podjęła Gmina, ażeby wypowiedzieć lokal komunalny B. S. i wyegzekwować koszty naprawy szkód wyrządzonych wskutek niezgodnej z przepisami eksploatacji lokalu, podanie, jakie są powody i podstawa prawna "do chronienia B. S. od odpowiedzialności za czynione szkody na rzecz interesów Gminy i dobra społecznego". Decyzją z dnia [...] Burmistrz O. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. i K. P. wobec B. S. zamieszkałej w O. przy Pl. A. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie mogą być uznani za stronę postępowania, ponieważ nie spełniają przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. - nie są właścicielami, współwłaścicielami, czy użytkownikami budynku komunalnego położonego w O. przy Pl. A. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W piśmie z dnia 24 maja 2012 r. skierowanym do Burmistrza O. wnioskodawcy wskazali, iż zasadniczą kwestią ich żądania wyrażonego we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. jest przeprowadzenie wizji lokalnej, z ich udziałem, i zajęcie przez nich lokalu w budynku przy Pl. A w O., który jest nieefektywnie wykorzystywany przez Gminę. Podnieśli, iż Burmistrz O. odmownie załatwiał składane przez nich wnioski dotyczące w szczególności przyznania lokali na utworzenie "Domu Opieki dla Starców", objęcia dzielnicy komunikacją miejską, utworzenia izby pamięci i biblioteki katolickiej w domu należącym do zasłużonej rodziny prof. S.A. K. Wskazali też, iż odmówiono im podjęcia uchwały w sprawie powołania biegłych ekspertów do zbadania "złamania niezawisłości przez sędziów" rozpatrujących wniosek o spadek po M. K., a także w sprawie poświadczenia nieprawdy przez Burmistrza O. odnośnie stanu technicznego i estetycznego ww. nieruchomości. Zarzucili również "rozrzutną gospodarkę finansami publicznymi" i "fałszowanie prawdy historycznej" w wydanym albumie: "O. i [...] w dawnej fotografii". Domagali się "ujawnienia prawdy" o powiązaniach J. P. z rodziną M. i S. K. oraz zdemaskowania "kłamstw B. S. czynionych podczas postępowania w Sądzie Rejonowym w O. sygn. [...], dotyczących m. in. jej zamieszkiwania w lokalu przy Pl. A", a także wydania zakazu sprzedaży ww. nieruchomości, do której prawa, jako do spadku po M. K., przysługują J. P. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. Burmistrz O. odmówił K. i J. P. wszczęcia postępowania administracyjnego wobec B. S. na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie widział potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń dla ukierunkowania dalszych czynności, co do wniosku z dnia [...] lutego 2012 r., na co wskazywało Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...], bowiem wnioskodawcy złożyli wiele pism, na podstawie których organ jest w stanie ocenić przedmiot żądania. Potwierdzeniem jest też końcowa część wniosku, w której sprecyzowane zostały szczegółowe pytania, mające w większości charakter żądania udostępnienia informacji publicznej, a nie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, iż stosownie do art. 1 k.p.a., ma on zastosowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wyjaśnił, iż przydział mieszkania następuje w formie umowy, a nie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków. Wniosek spełnia jedynie warunek indywidualnego charakteru sprawy. Poruszone sprawy wynikają ze stosunków cywilnoprawnych i jako takie podlegają jurysdykcji sądów powszechnych. Zawarte we wniosku żądania nie nadają się do załatwienia w formie administracyjno-prawnej. Występują zatem "inne uzasadnione przyczyny", wymienione w treści art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W zażaleniu z dnia [...] października 2012 r., uzupełnionym pismami z dnia 29 października 2012, 30 października 2012 r., 5 listopada 2012 r. skarżący wnieśli o uchylenie w całości ww. postanowienia. Podnieśli, iż wniosek z dnia [...] lutego 2012 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec B. S. jest nieaktualny, o czym informowali w piśmie z dnia 24 maja 2012 r., w którym sugerowali też podjęcie z urzędu postępowania administracyjnego wobec tej osoby za zniszczenie mienia komunalnego, co było zgłaszane do Zakładu Gospodarki Komunalnej. Ponadto wskazali, iż występowali o zakaz sprzedaży nieruchomości położonej w O. przy Pl. A, wyłączenie budynku z eksploatacji i przeprowadzenie kapitalnego remontu, a także o usunięcie błędnych informacji podanych w albumie "O. i [...] w dawnej fotografii", wydanie dowodów do sądu apelacyjnego w Ł. i przydział adwokata. Zarzucili, iż ich interwencje w sprawie wstrzymania przez Burmistrza O. sprzedaży ww. nieruchomości nie przynoszą żadnych efektów. Podnieśli też, iż w zarządzeniu Burmistrza O. o sprzedaży nieruchomości, przedmiotowa nieruchomość "ujęta jest w sposób tajemniczy i różniący się od pozostałych gruntów i lokali przeznaczonych do sprzedaży", co w ich odczuciu ma na celu wprowadzenie w błąd opinii publicznej i obejście przepisów przetargowych. W piśmie z dnia 29 października 2012 r., określonym jako "załącznik do zażalenia" skarżąca zarzuciła, iż ogłoszenie o przetargu dotyczącym ww. nieruchomości zawiera dane niezgodne ze stanem faktycznym. W kolejnych pismach z dnia 30 października 2012 r. iż dnia 5 listopada 2012 r., zatytułowanych jako "uzupełnienie" do zażalenia z dnia [...] października 2012 r. J. P. wniosła, podobnie jak poprzednio, o "powstrzymanie sprzedaży nieruchomości położonej w O. przy Pl. A" oraz rozpatrzenie spraw poruszanych we wskazanych przez nią pismach. Ponadto podniosła, iż sprzedaż przez Gminę przedmiotowej kamienicy jest nieuzasadniona także z tego względu, że Gmina ciągle narzeka na brak mieszkań, a budynek przeznaczony jest głównie na mieszkania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że dopuszczalność drogi administracyjnej uzależniona jest od spełnienia wymogów przewidzianych w art. 1 k.p.a., który określa zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania, a jednocześnie określa wymogi, które musi spełniać sprawa, aby można ją było zakwalifikować jako sprawę administracyjną. W sensie podmiotowym organ administracji musi być wyposażony w kompetencje do rozstrzygania danej sprawy, przy czym umocowanie danego organu do rozpoznania sprawy wynikać musi z normy prawa materialnego. Natomiast w sensie przedmiotowym, z normy prawa materialnego muszą wynikać prawa i obowiązki, o których ma rozstrzygać organ administracji Organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienia poruszane przez skarżących nie mają charakteru spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 k.p.a. Kwestie związane z nabyciem spadku czy przyznaniem mieszkania z zasobu gminy nie mają charakteru administracyjnego, a cywilnoprawny. Praw własności czy też praw do spadku można dochodzić przed sądem powszechnym, a nie organem administracji. W kategoriach spraw administracyjnych, do których miałyby zastosowanie procedury z k.p.a., nie mogą być też postrzegane kwestie dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, w tym sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy. Organ podkreślił, że organy administracji w żaden sposób nie mogą ingerować w sferę postępowań prowadzonych przez sądy powszechne. Cywilnoprawny charakter roszczeń wyklucza orzekanie w tym przedmiocie przez organy administracyjne. Kolegium powołało się na treść art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśniło, że organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek skarżących. Organ odwoławczy przyznał, że sama sentencja zaskarżonego postanowienia zredagowana została niezręcznie, to jednak w jego ocenie wniosek z dnia [...] lutego 2012 r. (i kolejne składane pisma), z uwagi na przedstawione w nim kwestie o charakterze cywilnoprawnym, nie mógł skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego. W tej sytuacji zasadnie uznano, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", o którym mowa w art. 61a § l k.p.a., skutkujące odmową wszczęcia postępowania. Zażalenie z dnia [...] października 2012 r. oraz pisma "uzupełniające" potwierdzają, iż żądania formułowane przez skarżących, oparte na poczuciu krzywdy i przekonaniu o nieprawidłowościach w prowadzonych przez sądy sprawach dotyczących nabycia spadku, czy nieuprawnionym, w ich odczuciu, nabyciu przez Gminę własności nieruchomości, do której J. P. rości sobie prawo, nie mają charakteru administracyjnego. W skardze z dnia 5 grudnia 2012 r. J. P. zarzuciła pozbawienie jej obrony wskutek czego Rada Miejska nie uwzględniła wniosku z dnia 16 kwietnia 2012 r. o powołanie adwokata, opieranie się przez Kolegium na stanowisku Burmistrza O. oraz nieudzielenie odpowiedzi na wnioski kierowane do organu. Skarżąca wskazała na nieprawidłowości związane z gospodarowaniem środkami publicznymi w jej Gminie. W ocenie skarżącej przedmiotem skargi są zaniedbania, nadużywanie i przekraczanie swoich uprawnień i funkcji, nienależyte wykonywanie zadań przez Gminę, Radę Miejską i innych pracowników, naruszające praworządność, dobra osobiste skarżącej i jej rodziny oraz biurokratyczne załatwianie spraw. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2013 r. referendarz sądowy przyznał skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata i oddalił wniosek w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270 t.j. ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza O. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione co jest kwestią sporną. Skarżąca złożyła szereg wniosków , zadała wiele pytań , ale organ nie poczynił wystarczających starań, aby uzyskać od skarżącej odpowiedź w jakim trybie skarżąca chce, aby te wnioski były rozpatrzone i jakim trybie skarżąca chce uzyskać odpowiedź na zadane pytania. Skarżąca nie jest prawnikiem i z pism, które składała do organu wynika, iż nie orientuje się w jaki sposób może uzyskać od organu odpowiedzi na swoje pytania i w jaki sposób jej wnioski mogą być rozpoznane. W takiej sytuacji organy administracji powinny zastosować art. 9 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek . Należy bowiem mieć na uwadze art. 7 k.p.a. w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzić muszą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ( art. 8.k.p.a. ) Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. uściślił , że skarżąca wprawdzie składała wnioski dotyczące spraw cywilnych , ale organ winien zastosować w tym wypadku art. 66 § 3 k.p.a. wyjaśnił również, iż skarżąca wnosiła skargi w trybie działu VIII k.p.a. i zadawała pytania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik zarzucił, ze organy nie ustaliły rzeczywistych intencji strony. Zarzuty te należy uznać za zasadne. Po ustaleniu rzeczywistych intencji skarżącej organ powinien zarzuty i wnioski skarżącej podzielić na trzy grupy; W stosunku do wniosków dotyczących spraw cywilnych powinien wydać postanowienie o zwrocie podania . Zgodnie bowiem z art. 66 § 3 k.p.a. - jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie jest zgodne z prawem zastosowanie w tym wypadku art. 61a k.p.a. W wyroku z dnia 3 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że W przypadku zastosowania przepisu art. 66 § 3 k.p.a., organ administracji publicznej zwraca podanie wnoszącemu żądanie wszczęcia postępowania w formie postanowienia. Nie wydaje w tej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (opublikowane Lex nr1241178 ). Stanowisko takie można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnośnie pozostałych skarg i wniosków skarżącej organ zgodnie z art. 9 k.p.a. powinien pouczyć skarżącą o możliwości wnoszenia skarg w trybie działu VIII k.p.a. , a także o treści art. 227 k.p.a. zgodnie z którym przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy, albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organ powinien zwrócić się do skarżącej z pytaniem czy skargi wnosiła właśnie w tym trybie i jeżeli byłby właściwy powinien taka skargę rozpatrzeć. Gdyby nie był właściwy powinien zastosować art. 66 § 1 k.p.a. Organ powinien także poinformować skarżącą o możliwości występowania przez nią z pytaniami w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej i ustalić ze skarżącą czy jej pytania , a jeżeli tak, to które, należy rozpoznać w tym trybie. Ponieważ organy tego nie zrobiły zasadnym jest zarzut naruszenia art. 7, 8, 9 i 61 a § 1 k.p.a. w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 200 i 250 tej ustawy orzekł jak w sentencji. m.m.