III SA/Łd 183/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Monika Krzyżaniak /spr/. Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Szpitala Klinicznego A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. nr SKO. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżoną decyzję. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej K. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] K. K. zmarła, co oznacza, iż postępowanie w sprawie potwierdzenia jej prawa do świadczeń opieki zdrowotnej stało się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczy uprawnień osobistych strony nie podlegających dziedziczeniu. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył Szpital Kliniczny [...] w W., podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 105 § 1 k.p.a., art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Wskazał, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem Szpital, jako podmiot uprawniony do żądania ustalenia prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), ma nadal interes prawny w domaganiu się rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zatem mówić o bezprzedmiotowości postępowania tylko dlatego, że organ administracji ma trudności w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony, a więc podmiotu, który żąda ustalenia zakresu jego praw. Stroną w tym postępowaniu jest wyłącznie świadczeniobiorca, a więc w tym przypadku K. K.. Świadczeniodawca występuje wyłącznie jako quasi pełnomocnik strony, na co wskazuje, w ocenie organu odwoławczego, szczególna regulacja określona w art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sam fakt, że świadczeniodawca ma prawo złożyć wniosek o przyznanie określonego świadczenia, nie oznacza, że staje się on stroną postępowania administracyjnego o przyznanie prawa dla konkretnej osoby. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, aby istniała strona tego postępowania a więc podmiot, który żąda określenia jego praw i obowiązków. Organ podniósł, iż w tym postępowaniu stroną była wyłącznie Pani K. K., która zmarła i ze względu na fakt, iż odwołanie wniósł podmiot do tego nieuprawniony, bo nie będący stroną przedmiotowego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie odwoławcze. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., Szpital Kliniczny [...] w W. wniósł o jej uchylenie, zarzucając rażące naruszenie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że świadczeniodawca jest osobą nieuprawnioną i nie posiada przymiotu strony oraz art. 28, art. 29, art. 30 art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania stronie skarżącej charakteru strony, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Zadaniem strony skarżącej świadczeniodawca, o którym mowa w art. 54 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest stroną postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. i ma nie tylko prawo, ale i obowiązek wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż, zgodnie z umową z Narodowym Funduszem Zdrowia, otrzymuje środki finansowe na realizację świadczeń zdrowotnych. Szpital podniósł, iż dbałość o uzyskanie tych środków i przestrzeganie dyscypliny finansowej jest nie tylko jego interesem faktycznym, ale także obowiązkiem wynikającym między innymi z ustawy o finansach publicznych. Ponadto w ocenie skarżącego, śmierć świadczeniobiorcy nie może w podnoszonym zakresie stanowić wystarczającej podstawy prawnej do umorzenia postępowania toczącego się na podstawie art. 54 cyt. ustawy, gdyż prowadziłoby to do zadłużania placówek służby zdrowia, zobowiązanych pod groźbą sankcji karnych do niesienia pomocy również osobom bezdomnym. Skarżący podniósł, iż wobec powyższego przysługuje mu prawo kwestionowania orzeczeń organów administracji wydawanych w sprawach potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej swoich pacjentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło podstawę do jej uchylenia. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że w dniu [...] K. K. została przyjęta do Szpitala Klinicznego [...] w W. w stanie nagłym i korzystała ze świadczeń opieki zdrowotnej nie będąc osobą ubezpieczoną. Wobec zaistniałych okoliczności wnioskiem z dnia [...] Nr [...] świadczeniodawca - Szpital Kliniczny [...] w W. zwrócił się ostatecznie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia [...] o objęcie K. K. świadczeniami opieki zdrowotnej. W dniu [...] nastąpił zgon świadczeniobiorcy, co w konsekwencji stało się podstawą do umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą umorzono postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że stronie skarżącej – Szpitalowi Klinicznemu [...] w W., nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie organu, odwołanie wniesione przez ten podmiot jest niedopuszczalne, gdyż stroną postępowania mógł być świadczeniobiorca czyli K. K., która zmarła w dniu [...], co w konsekwencji spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę takiego stanowiska jednak nie podziela. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej, bowiem ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r. o sygn. akt I OSK 826/07, LEX nr 424659). Jak wynika z treści przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej nieubezpieczonego świadczeniobiorcy (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Oznacza to, że prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej lub nieposiadającej uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych (świadczeniobiorcy) potwierdza decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta), właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby i zasadniczo akt ten podejmowany jest na wniosek samego zainteresowanego, przy czym ustawa dopuszcza wyjątki, kiedy w stanach nagłych wydanie decyzji może nastąpić wskutek wniosku zakładu opieki zdrowotnej (świadczeniodawcy), z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 54 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). W stanach nagłych opieka medyczna musi być udzielona natychmiastowo, zaś świadczeniobiorca z uwagi na stan zdrowia może nie uczynić zadość obowiązkowi udokumentowania prawa do opieki. Toteż w takich sytuacjach ustawodawca przewidział w ustawie szczególny tryb postępowania. Przyznał zakładowi opieki zdrowotnej (świadczeniodawcy) możliwość złożenia wniosku do organu jednostki samorządu terytorialnego w przypadku stanu nagłego, niezwłocznie po udzieleniu świadczenia (art. 54 ust. 3). Należy więc rozważyć, jaką rolę odgrywa tego rodzaju zapis ustawowy; czy zaistnienie sytuacji nagłej uprawnia świadczeniodawcę jedynie do złożenia wniosku, tylko celem uruchomienia procedury zmierzającej do wydania decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej, czy też służy ochronie uprawnień świadczeniodawcy w związku z udzieleniem przez niego świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych. Czym innym jest oczywiście prawo złożenia wniosku, a czym innym interes prawny w domaganiu się konkretnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Niemniej jednak to, że ustawodawca upoważnił właśnie świadczeniodawcę do złożenia wniosku w stanach nagłych, a w takich przypadkach nie da się również wykluczyć śmierci świadczeniobiorcy, ma tu podstawowe znaczenie i czyni z wnioskodawcy stronę postępowania. Istotą sprawy jest bowiem potwierdzenie świadczeniodawcy, mocą decyzji, uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. W tego rodzaju przypadkach chodzi przecież również o zabezpieczenie interesów świadczeniodawcy. Z ustawy wynika, iż zasadą jest, że decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy (art. 54 ust. 3 zd. 1 ustawy). W stanach nagłych świadczeniodawca nie może jednak warunkować udzielenia świadczenia od okazania dokumentu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. W takich przypadkach świadczenia opieki zdrowotnej udzielane są świadczeniobiorcy niezwłocznie (art. 19 ust. 1 ustawy), bezpłatnie, także bez skierowania (art. 60 i art. 61 ustawy). Istotne jest, że przepis art. 54 ust. 1 ww. ustawy posługuje się pojęciem "dokumentu", co nie jest bez znaczenia, gdyż decyzja, która ma być wydana, wywierać będzie podwójny skutek. Potwierdzając prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, rodzić będzie zarówno skutek prawny po stronie świadczeniobiorcy, jak i po stronie świadczeniodawcy, a w sytuacji prawnej obu tych podmiotów, służyć ma realizacji celu nadrzędnego przedmiotowej regulacji, czyli finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Decyzja potwierdzająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, stanowi więc dokument, na podstawie którego oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia finansuje koszty udzielonej opieki zdrowotnej. Wynika to z art. 108 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Zgodnie z tymi przepisami, oddział wojewódzki Funduszu finansuje świadczeniodawcy, mającemu siedzibę na terenie województwa, z którym zawarto umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych na terenie danego województwa świadczeniobiorcy innemu, niż ubezpieczony, spełniającemu kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, i co do którego nie stwierdzono istnienia okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy. Przepis art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych służy potwierdzaniu uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej osób nieubezpieczonych lub nieposiadających uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych. Skoro świadczeniodawca ponosi w stanie nagłym ryzyko (choćby w wymiarze finansowym) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, do czego w istocie jest zobowiązany (art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), to nie może zostać pozbawiony uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej, nawet gdy osoba ta zmarła, zważywszy że decyzja (jeśli zostaną spełnione warunki) ma dotyczyć okresu, kiedy żyła, i kiedy udzielono jej świadczeń. Dlatego też w przepisie art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca skorelował uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku z jego materialnym prawem do domagania się decyzji (wskazuje na to imperatywna forma czasownika "wydaje się") od właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w związku z udzieleniem przez niego nieubezpieczonemu świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych (art. 54 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Jest to zatem interes prawny świadczeniodawcy, którego realizacja, poprzez podjęcie stosownej decyzji, dopiero w dalszej perspektywie stanowić będzie podstawę do dochodzenia wynagrodzenia za udzielone świadczenia. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż Szpital Kliniczny [...] w W. miał interes prawny w wydaniu przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Interes prawny zakładu opieki zdrowotnej potwierdza treść art. 54 ust. 3 in fine ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który w nagłych przypadkach wprost przyznaje świadczeniodawcy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem w celu potwierdzenia - poprzez wydanie decyzji - uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniu tym świadczeniodawca korzysta więc z przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa Nie znajduje zatem uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, a więc kończącej sprawę bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy strona tego postępowania domaga się rozpatrzenia sprawy co do istoty. Dlatego też, należało uznać za zasadne stanowisko strony wnoszącej skargę, że w przypadku udzielenia świadczeń zdrowotnych osobie nieobjętej ubezpieczeniem zdrowotnym w stanie nagłym zagrażającym jej życiu i zdrowiu, decyzję o objęciu świadczeniobiorcy świadczeniami opieki zdrowotnej wydaje się na wniosek świadczeniodawcy. Świadczeniodawca zainicjował więc postępowanie w sprawie objęcia nieubezpieczonego świadczeniobiorcy świadczeniami opieki zdrowotnej, któremu pomoc medyczna została udzielona w stanie nagłym zagrażającym życiu i zdrowiu. Natomiast zgon świadczeniobiorcy, który nastąpił po wystąpieniu przez zakład opieki medycznej do ośrodka pomocy społecznej celem uruchomienia procedury, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, nie pozbawia świadczeniodawcy przymiotu strony legitymującej się przecież interesem prawnym opartym na konkretnej normie prawa materialnego. Sąd w tym składzie podzielił zatem pogląd prawny wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 167/07 (niepubl.) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. w sprawie o sygn. akt I OSK 55/08, wydanym po rozpatrzeniu i oddaleniu skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 167/07. Wobec powyższego, Sąd stosownie do treści art. 145 § 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. J.S.