III SA/Łd 184/06

Dnia 23 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o d d a l a s k a r g ę Pismem z dnia 29 czerwca 2004 roku Zarząd Powiatu w [...] ponownie wystąpił do Rady Gminy W. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Gminy – I.Z., Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w K. Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem Zarządu Powiatu w [...], Rada Gminy W. w dniu [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...], o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie pracy z radną gminy W. I.Z. – Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w K. Uchwalę tę Zarząd Powiatu w [...], po uprzednim wezwaniu Rady Gminy w W. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W wyniku uwzględnienia skargi, wyrokiem z dnia 19 lipca 2005 roku (sygn. akt III SA/Łd 1068/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Rady Gminy W. na rzecz Zarządu Powiatu w [...] kwotę 540 złotych tytułem kosztów postępowania. W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w [...] z dnia 29 czerwca 2004 roku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Gminy – I.Z. i wysłuchaniu jej wyjaśnień, Rada Gminy W. w dniu [...] podjęła uchwalę Nr [...], w której nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną I.Z. – Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w K., wskazując w uzasadnieniu motywy podjętego aktu. Mimo braku powyższej zgody Rady Gminy W., Zarząd Powiatu w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...], rozwiązał z I.Z. - Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w K. umowę o pracę, zawartą w dniu 1 września 2002 roku z zachowaniem ustawowego okresu wypowiedzenia, z przyczyn podanych w uzasadnieniu uchwały. Następnie zawiadomieniem z dnia 15 lutego 2006 roku Wojewoda [...] poinformował Zarząd Powiatu w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego celem kontroli legalności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] w sprawie rozwiązania umowy o pracę z I.Z. – Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w K. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie rozwiązania z I.Z. – Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w K. umowy o pracę, zawartej w dniu 1 września 2002 roku z zachowaniem ustawowego okresu wypowiedzenia, doręczonej mu w dniu 7 lutego 2006 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ ten wyjaśnił, iż I.Z. pełni funkcję dyrektora Domu Pomocy Społecznej w K. od dnia 1 września 2002 r. Jest także radną Rady Gminy W. Z tego względu rozwiązanie z nią umowy o pracę bez uprzedniej zgody rady gminy, której jest radną, stanowi naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Powołany przepis stanowi zatem wyraźnie o obowiązku uzyskania zgody rady gminy, a takiej Zarząd Powiatu w [...] nie uzyskał. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżył Zarząd Powiatu w [...]. Wnosząc o jego uchylenie, rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na wadliwym zastosowaniu tego przepisu oraz art. 79 ust. 2 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz obowiązującego ustawodawstwa Unii Europejskiej, polegające na nierespektowaniu zasady samodzielności samorządu terytorialnego i wkraczaniu w działalność powiatu w przypadkach niedopuszczonych ustawami, w których Zarząd Powiatu działa nie jako organ władzy publicznej, lecz jako pracodawca samorządowy, składający oświadczenia woli w ramach nawiązywania i rozwiązywania umów o pracę, do weryfikacji których uprawniony jest wyłącznie sąd powszechny – sąd pracy. Skarżący wniósł przy tym o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podniósł, iż nietrafne jest stwierdzenie strony skarżącej, iż przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło naruszenie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 79 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu dnia [...], a więc nie przekroczył ustawowego terminu. W zaskarżonym rozstrzygnięciu znalazło się także uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie został naruszony art. 79 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy. W sprawie nie znalazł zastosowania natomiast art. 79 ust. 2 ww. ustawy, gdyż organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może (ale nie musi) wstrzymać wykonania uchwały. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru uznał, iż nie wystąpiła konieczność wstrzymania wykonania uchwały Zarządu Powiatu. Wojewoda [...] zgodził się przy tym z tezą przedstawioną w skardze, iż nadzór wojewody wykonywany jest według kryterium zgodności z prawem, wyłącznie w przypadkach określonych ustawami. Takim właśnie "przypadkiem" jest sytuacja określona w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Podkreślił także, iż badając legalność uchwały Zarządu Powiatu w sprawie rozwiązania umowy o pracę z I.Z. – radną Gminy W. zobowiązany był sprawdzić, czy zostały zachowane warunki formalne niezbędne przy podejmowaniu tego typu uchwały, a więc czy uzyskano zgodę rady gminy, której I.Z. jest radną. Działanie takie stanowi jedynie sprawowanie funkcji nadzorczej. Uchwała Zarządu Powiatu Nr [...], w jego ocenie, jest aktem prawa administracyjnego. W sytuacji zaś gdyby Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że jest ona aktem prawa cywilnego, to podnieść należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. stanął na stanowisku, iż nadzór nad działalnością gminną jest co prawda instytucją prawa administracyjnego, nie oznacza to jednak, iż czynności podejmowane przez organy gminy w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych nie są nadzorowane na zasadach ogólnych ustanowionych w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym (OTK 1994, nr 2, poz. 46). Z powyższych względów organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, iż zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody zostały zaś określone w ustawach ustrojowych, w przypadku powiatu – w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. – dalej jako: "ustawa o samorządzie powiatowym"). Stosownie do przepisu art. 76 ust. 2 tej ustawy, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tyko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest przy tym sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 powołanej ustawy). Oznacza to zatem, iż tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Podkreślić przy tym należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu. W rozpoznawanej sprawie u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcie nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...], podjętej w sprawie I.Z. – Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w K., legł zarzut naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"). Zgodnie z tym przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Powołany przepis expressis verbis uzależnia zatem możliwość rozwiązania z radnym stosunku pracy od uzyskania zgody rady gminy, której ów radny jest członkiem. Z akt sprawy wynika przy tym, iż I.Z. pełni funkcję dyrektora Domu Pomocy Społecznej w K. od dnia 1 września 2002 r., a także jest radną Rady Gminy W. Bezspornym pozostaje także fakt, iż Zarząd Powiatu w [...] nie uzyskał zgody Rady Gminy W. na rozwiązanie z nią stosunku pracy. Rada Gminy W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku tegoż Zarządu z dnia 29 czerwca 2004 roku oraz wysłuchaniu wyjaśnień tejże radnej, w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną I.Z. – Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w K. W tym stanie rzeczy podzielić należy zatem pogląd organu nadzoru, iż podejmując uchwałę Nr [...] o rozwiązaniu z I.Z. - Dyrektorem Domu Pomocy Społecznej w K. umowy o pracę, Zarząd Powiatu w [...] nie dysponował zgodą Rady Gminy W. na rozwiązaniem z tą radną stosunku pracy, a tym samym uchwała ta podjęta została z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego kwestii nierespektowania samodzielności samorządu terytorialnego i wkraczania organu nadzoru w działalność powiatu w przypadkach niedopuszczonych ustawami, Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko Wojewody [...]ego, iż będące przedmiotem uchwały Nr [...] z dnia [...] rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy W. stanowi jeden z przypadków uzasadniających podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż organ nadzoru badając legalność uchwały zobowiązany był sprawdzić, czy zostały zachowane wymogi formalne niezbędne przy podejmowaniu tego typu uchwały, a więc czy uzyskano wymaganą w świetle art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zgodę Rady Gminy W., na rozwiązanie stosunku pracy z I.Z., która jest członkiem tejże Rady. Tym samym zgodzić się należy z organem nadzoru, iż działanie to nie stanowi naruszenia samodzielności samorządu powiatowego w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, lecz przyjmuje dopuszczalną prawnie postać sprawowania funkcji nadzorczej przypisanej wojewodzie. Podkreślić w tym miejscu trzeba również, że już w uzasadnieniu do uchwały z dnia 5 października 1994 r. (sygn. akt W.1/94) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż ze sformułowania art. 2 ust. 2 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej zdaje się wynikać generalna kompetencja wojewody do sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym we wszystkich sprawach, z wyjątkiem tych, które wyraźnie zastrzeżono dla innego organu. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Stosownie z kolei do art. 79 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z zestawienia powołanych przepisów wywieść można zatem wniosek, iż skoro ustawodawca nie ograniczył zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, to wojewoda może stwierdzić nieważność każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1518/04, LEX nr 166669). Jednocześnie podzielić należy zapatrywanie organu nadzoru w kwestii ewentualnej możliwości skorzystania z przewidzianej w art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym instytucji wstrzymania wykonania uchwały objętej postępowaniem nadzorczym. Redakcja tego przepisu, a w szczególności użyte w nim sformułowanie "organ nadzoru (...) może wstrzymać wykonanie uchwały" powoduje, iż organ może jedynie ograniczyć się w tym względzie do rozważenia możliwości zastosowania tej instytucji. Ilekroć zaś uzna, iż w sprawie nie zachodzi taka konieczność, może odstąpić od skorzystania z uprawnienia określonego w powołanym przepisie. Wreszcie odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd stwierdza, iż zaskarżony akt nadzoru spełnia wymogi w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego aktu nadzoru jest wprawdzie lapidarne, tym niemniej w sposób jednoznaczny potwierdza ono konieczność i zasadność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto organ nadzoru skorzystał z powyższego uprawnienia nadzorczego z zachowaniem ustawowego terminu. Uchwała Zarządu Powiatu w [...] Nr [...] z dnia [...] została mu doręczona w dniu 7 lutego 2006 roku, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaś podjęte w dniu [...]. Zważywszy zatem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.