III SA/Łd 187/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik - Appel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. J. W. P. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji instruktorów nauki jazdy oddala skargę III SA/Łd 187/06 UZASADNIENIE W dniu 29 grudnia 2005 roku G. T. złożył wniosek o wpis do ewidencji instruktorów nauki jazdy. Do wniosku załączył zaświadczenie o niekaralności z dnia 21 września 2005 roku, orzeczenie lekarskie z dnia 26 września 2005 roku oraz orzeczenie psychologiczne z dnia 27 września 2005 roku stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy w charakterze instruktora nauki jazdy. Pozostałe wymagane przepisami dokumenty, poza dokumentami potwierdzającymi posiadanie średniego wykształcenia znajdowały się w aktach Starostwa Powiatowego w P., z uwagi na fakt, iż skarżący był już wcześniej wpisany do ewidencji instruktorów nauki jazdy. Wykreślenie G. T. z ewidencji instruktorów nauki jazdy nastąpiło w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] (sygn. akt [...]), uznającym skarżącego za winnego dokonanie czynu wyczerpującego dyspozycję art. 97 Kodeksu wykroczeń w związku z § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681). Z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego posiadanie średniego wykształcenia G. T. został wezwany do uzupełnienia swojego wniosku o wskazany dokument. W odpowiedzi na wezwanie G. T. w piśmie z dnia 13 października 2005 roku, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1999 roku sygn. akt K 22/99, oświadczył, iż czynności instruktora oraz wykładowcy w szkole nauki jazdy wykonywał od lipca 1991 roku, a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 1991 roku o zmianie ustawy z dnia 1 lutego 1983 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 73, poz. 321), która wprowadziła obowiązek posiadania przez instruktorów nauki jazdy średniego wykształcenia. W świetle przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego instruktorzy oraz wykładowcy nauki jazdy, którzy w dniu wejścia w życie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy z dnia 1 lutego 1983 roku Prawo o ruchu drogowym wykonywali ten zawód i nadal go wykonują nie muszą legitymować się posiadaniem średniego wykształcenia. Starosta P. nie podzielił argumentacji przedstawionej przez G. T. i w dniu [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił wpisania G. T. do ewidencji instruktorów nauki jazdy w zakresie prawa jazdy kategorii B z uwagi na nieudokumentowanie posiadania przez wnioskodawcę wykształcenia średniego. W dniu 4 listopada 2005 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło odwołanie G. T. od powyższej decyzji Starosty P. z dnia [...]. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 106 ust. 1 w związku z art. 105 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1999 roku sygn. akt K 22/99 w ten sposób, iż mimo pełnienia przed dniem 27 lipca 1991 roku funkcji instruktora i wykładowcy w szkole nauki jazdy przy ponownym ubieganiu się o wpis do ewidencji instruktorów nauki jazdy jest zobowiązany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie co najmniej średniego wykształcenia. W uzasadnieniu odwołania G. T. podniósł, iż w lipcu 1991 roku skorzystał z powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i mimo nieposiadania wymaganego średniego wykształcenia mógł w dalszym ciągu prowadzić działalność w zakresie szkolenia kierowców rozpoczętą w 1974 roku. Działalność prowadził do 2003 roku. W tym czasie został bowiem skreślony decyzją starosty z ewidencji instruktorów nauki jazdy w związku z wyrokiem skazującym go za wykroczenie przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. W ocenie G. T. w zaistniałym przypadku znajduje zastosowanie konstytucyjna zasada ochrony praw słusznie nabytych, które uzyskał będąc uprzednio wpisanym do ewidencji instruktorów i obecnie nie może ponosić negatywnych skutków w zakresie pozbawienia prawa do ubiegania się o ponowny wpis. Zdaniem strony, skoro działalność w zakresie szkolenia kierowców rozpoczął już 1 lipca 1991 roku i w tym czasie spełniał wszystkie warunki określone w art. 105 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym to obecnie nie można odmawiać mu wpisu do ewidencji instruktorów. G. T. podniósł także, iż nie można go traktować jako osobę, która po raz pierwszy chce uzyskać uprawnienia instruktora nauki jazdy, ponieważ osoba taka faktycznie musiałaby posiadać wykształcenie co najmniej średnie, odbyć szkolenie i zdać egzamin. Po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 106 ust. 1 w zw. z art. 105 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) wydało decyzję nr [...], mocą której utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu G. T. do ewidencji instruktorów nauki jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż G. T. od listopada 2003 roku przestał wykonywać zawód instruktora nauki jazdy na skutek wykreślenia go z ewidencji decyzją starosty. Ochrona praw nabytych nie obejmuje osób, które przestały wykonywać zawód wskutek skreślenia ich decyzją starosty z ewidencji instruktorów. Jednym z warunków wymaganych wobec osób ubiegających się o wpisanie do ewidencji instruktorów jest posiadanie co najmniej średniego wykształcenia. Z uwagi na niespełnienie tego warunku przez stronę, zdaniem organu odwoławczego, starosta zasadnie odmówił dokonania wpisu G. T. do ewidencji instruktorów nauki jazdy. W dniu 15 marca 2006 roku G. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli i stanowionego przezeń prawa, - naruszenie art. 106 ust. 1 w związku z art. 105 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1991 roku sygn. akt K 22/99 w ten sposób, iż mimo pełnienia przed dniem 27 lipca 1991 roku funkcji instruktora i wykładowcy w szkole nauki jazdy przy ponownym ubieganiu się o wpis do ewidencji instruktorów nauki jazdy jest zobowiązany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie co najmniej średniego wykształcenia. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazał, iż warunki, o których mowa w art. 105 ust. 2 pkt 2-5 ustawy Prawo o ruchu drogowym spełnił już w lipcu 1991 roku. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy z dnia 1 lutego 1983 roku Prawo o ruchu drogowym wprowadzający wymóg posiadania co najmniej średniego wykształcenia przez instruktorów nauki jazdy zaczął obowiązywać od 27 lipca 1991 roku. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis ten nie wiązał instruktorów nauki jazdy, którzy w dniu wejście przepisu w życie prowadzili już szkolenie kierowców jako wykładowcy lub instruktorzy, co do obowiązku posiadania przez nich co najmniej średniego wykształcenia. W ocenie skarżącego, jeśli zatem nabył on w 1991 roku prawo podmiotowe do pełnienia funkcji instruktora nauki jazdy, mimo niezachowania określonych prawem kryteriów, to przy ponownym ubieganiu się o wpis do ewidencji nie można przyjąć, iż utracił bezpowrotnie prawo podmiotowe do pełnienia funkcji instruktora nauki jazdy mimo nie posiadania średniego wykształcenia. Przeszkoda w wykonywaniu przez niego zawodu instruktora miała bowiem charakter przemijający, a po jej ustaniu prawa nabyte w 1991 roku odżyły na nowo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, iż ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i nie obejmuje osób, które przestały wykonywać zawód wskutek skreślenia ich prawomocną decyzją starosty z ewidencji. Organ nie zgodził się także z argumentem podniesionym w skardze, że przeszkoda w wykonywaniu zawodu instruktora miała charakter przemijający, a po jej ustaniu prawa nabyte w 1991 roku odżyły na nowo. W ustawie Prawo o ruchu drogowym brak jest bowiem uregulowania w przedmiocie przywracania uprawnień instruktorom nauki jazdy skreślonym decyzją starosty z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Skarżący nie posiadając średniego wykształcenia nie spełnia wymogów wynikających z art. 105 ust. 2 pkt 1-6 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w ocenie organu odwoławczego decyzje zapadłe w sprawie są zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z art. 105 ust 2 tej ustawy instruktorem jest osoba, która: 1) ma co najmniej wykształcenie średnie; 2) posiada, przez okres co najmniej 3 lat, uprawnienie do kierowania pojazdami rodzaju objętego szkoleniem; 3) przedstawiła orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem oraz orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; 4) ukończyła kurs kwalifikacyjny; 5) zdała egzamin przed komisją powołaną przez wojewodę; 6) nie była karana wyrokiem sądu lub orzeczeniem właściwego sądu za przestępstwo lub wykroczenie przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym; 7) została wpisana do ewidencji instruktorów. Jak wynika z powyższego, warunki jakie ma spełniać instruktor nauki jazdy zostały wymienione przez ustawodawcę w sposób enumeratywny, stanowią katalog zamknięty i dotyczą każdego instruktora. Ze względu na pełnioną funkcję, instruktorem może być osoba spełniająca szereg kryteriów określonych przez ustawodawcę. Kryteria te mają gwarantować należyte wypełnianie przez instruktorów obowiązków w zakresie nauczania, a w konsekwencji mają zapewnić wysoki poziom szkolenia. Jeżeli dana osoba spełnia wszystkie ustawowe warunki, by być instruktorem, starosta jest obowiązany wpisać ją do ewidencji instruktorów i wydać legitymację instruktora na okres wynikający z terminów badań kontrolnych (art. 106 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotem sporu między stronami jest ustalenie, czy skarżący składając wniosek o wpis do ewidencji instruktorów nauki jazdy powinien udokumentować posiadanie co najmniej średniego wykształcenia. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i nie budzi wątpliwości. G. T. składając w dniu 29 grudnia 2005 roku wniosek o wpis do ewidencji instruktorów nie udokumentował posiadania przez siebie co najmniej średniego wykształcenia i tym samym nie spełnił warunków wynikających z art. 105 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowiących podstawę wpisu. Zgodnie z art. 152 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przepis art. 105 określający obecnie obowiązujące wymagania, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o status instruktora wszedł w życie 1 lipca 1999 roku. Do tej daty zachowywał moc na podstawie art. 151 cyt. ustawy przepis art. 82 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 lutego 1983 roku Prawo o ruchu drogowym, regulujący wymagania wobec wykładowców lub instruktorów na kursach dla osób ubiegających o uprawnienia kierowców lub motorniczych. Art. 145 ust 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo o ruchu drogowym wprowadził przepisy przejściowe dla dotychczasowych instruktorów i wykładowców oraz uzależnił dalsze prowadzenie przez te osoby szkoleń osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie dotychczasowym od spełnienia wymagań, o których mowa w art. 105 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1999 roku sygn. akt K 22/99 powyższy przepis art. 145 ust 2 został uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim uzależnił wykonywanie zawodu dotychczasowych instruktorów i wykładowców nauki jazdy w ośrodkach szkolenia lub szkołach jazdy, wykonujących te czynności w dniu wejścia w życie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 1991 roku o zmianie ustawy z dnia 1 lutego 1983 roku Prawo o ruchu drogowym, od posiadania średniego wykształcenia. W ocenie Trybunału kwestionowany przepis naruszał zasadę zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przezeń prawa. W skardze do Sądu G. T. podniósł, iż powyższy wyrok powinien mieć zastosowanie także w jego przypadku, gdyż w przeszłości przez wiele lat wykonywał zawód instruktora i wykładowcy nauki jazdy i tym samym składając wniosek o wpis do ewidencji instruktorów nie musi legitymować się średnim wykształceniem. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył przepisów przejściowych. Przepisy przejściowe regulują oddziaływanie nowego prawa na stosunki powstałe podczas obowiązywania dotychczasowego prawa. Określają sposób zakończenia postępowania w sprawach będących w toku, zakres zachowania uprawnień i obowiązków powstałych pod działaniem dotychczasowego prawa oraz rozstrzygnięcia dotyczące utrzymania w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych zanim pojawią się nowe. Oznacza to, iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie wobec osób, które w dniu wejścia w życie przepisów nakładających obowiązek posiadania co najmniej średniego wykształcenia wykonywały zawód instruktora lub wykładowcy nauki jazdy. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, skarżący skorzystał z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i pomimo braku średniego wykształcenia do listopada 2003 roku wykonywał zawód instruktora nauki jazdy. W tej dacie Starosta P. wydał decyzję o skreśleniu G. T. z ewidencji instruktorów nauki jazdy, w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...], sygn. akt [...]. Decyzja o wykreśleniu skarżącego z ewidencji spowodowała, iż skarżący utracił prawo do wykonywania zawodu instruktora nauki jazdy. Sąd nie podziela twierdzenia skarżącego, iż wykreślenie go z ewidencji instruktorów nauki jazdy miało charakter przemijający i pozbawiło go prawa wykonywania zawodu instruktora jedynie przez określony czas. Skreślenie z ewidencji skutkowało bowiem utratą przez skarżącego statusu instruktora nauki jazdy, nie pozbawiło go jednak możliwości ponownego ubiegania się w przyszłości o wpis do ewidencji po spełnieniu wymaganych kryteriów. Obowiązek posiadania średniego wykształcenia stanowi jeden z niezbędnych warunków dla osób ubiegających się o wpis do ewidencji instruktorów. Warunek ten dotyczy, bez żadnych wyjątków, wszystkich osób składających wniosek o wpis do ewidencji instruktorów nauki jazdy na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa. Na gruncie obecnego stanu prawnego nie ma możliwości, aby instruktorem nauki jazdy została osoba nie posiadająca co najmniej średniego wykształcenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przywoływany w sprawie odnosił się do instruktorów, którzy w dniu wejścia życie ustawy Prawo o ruchu drogowym wykonywali zawód instruktora lub wykładowcy nauki jazdy i nadal go wykonują. Skarżący utracił prawo do wykonywania zawodu instruktora w listopadzie 2003 roku i tym samym przepis art. 145 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie ma wobec niego zastosowania. Składając wniosek o wpis do ewidencji instruktorów skarżący był obowiązany do spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 105 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Decyzje organów administracji zasadnie odmawiały skarżącemu dokonania wpisu do ewidencji, gdyż ustawodawca w powyższym przepisie w sposób enumeratywny ustalił zamknięty katalog przesłanek, jakie osoba ubiegająca się o wpis musi spełnić, a G. T. nie posiadając średniego wykształcenia nie spełnił jednego z niezbędnych warunków. Słusznie, w ocenie Sądu, organy rozpatrujące niniejszą sprawę przyjęły, iż na gruncie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym nie może być mowy o "odnowieniu" wpisu do ewidencji instruktorów nauki jazdy, w związku z upływem dwu letniego okresu od dnia, w którym decyzja o skreśleniu stała się ostateczna – art. 107 ust. 2 ustawy. W przepisie tym jest bowiem wyraźnie mowa o ponownym wpisie, czyli nowym wpisie na zasadach określonych w art. 105 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie o odnowieniu wpisu, jaki istniał przed wydaniem decyzji o skreśleniu z ewidencji instruktorów. W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.