III SA/Łd 196/12

Dnia 24 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 roku sprawy ze skargi M. Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. III SA/Łd 196/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia 27 października 2011 r. w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Z ustaleń faktycznych sprawy dokonanych przez organy wynika, że Starosta Powiatu P., decyzją z dnia [...] uznał M.Z.M. za osobę bezrobotną od dnia 15.02.2010 r. i odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Następnie, w związku z niezgłoszeniem się M.Z.M. w wyznaczonym terminie do urzędu pracy i niepowiadomieniu o przyczynie niestawiennictwa, Starosta Powiatu P. wydaną w dniu [...] decyzją znak [...] orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 18 października 2011 r. Od powyższej decyzji M.Z.M. złożył odwołanie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnosił, iż "w dniu 17 sierpnia 2011 r. złożył z wyprzedzeniem podpis adekwatny do stanu prawnego na dzień 18 października 2011 r." Skarżący podał także, że w dniach od 17 do 20 października 2011 r. sprawował opiekę nad chorym ojcem, który przebywał na konsultacjach u lekarzy specjalistów w związku z planowanym wcześniej pobytem w szpitalu. Skarżący podkreślił, że musiał być obecny na tych konsultacjach. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji co do orzeczenia o utracie statusu osoby bezrobotnej. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 i ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4, art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaprezentował przepisy regulujące zasady uznawania za osobę bezrobotną, przedstawiając szczegółowo obowiązki ciążące na osobach, które uzyskały status bezrobotnego, a których niespełnienie powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda wskazał, że M.Z.M. nie zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w P. w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 18 października 2011 r., a o przyczynie nieobecności, poinformował Urząd Pracy w dniu 16 listopada 2011 r. składając odwołanie od decyzji odbierającej mu status osoby bezrobotnej. Jak skonstatował w związku z tym organ odwoławczy, M.Z.M. nie zachował, określonego w przepisach art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 7-dniowego terminu usprawiedliwienia niezgłoszenia, wobec czego nawet gdyby podana przez niego przyczyna niezgłoszenia uzasadniała nieobecność, to i tak nie można było niezgłoszenia usprawiedliwić. Organ odwoławczy podkreślił, że data wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu 18 października 2011 r. została wyraźnie wskazana w karcie rejestracyjnej bezrobotnego, w części "D" tej karty - "Stawiennictwo w urzędzie pracy i propozycje przedłożone bezrobotnemu", a przyjęcie do wiadomości tej daty M.Z.M. potwierdził własnoręcznym podpisem na tym dokumencie. Przy czym, data ta – jak podkreślił organ odwoławczy – była wyraźna, czytelna i została wpisana jako data kolejnej wizyty w urzędzie pracy. Z akt sprawy wynikało także, że M.Z.M. w dniu 18 marca 2011 r. otrzymał szczegółowe pouczenie o konieczności zgłaszania się do urzędu pracy w wyznaczonych terminach, konsekwencjach wynikających z niedopełnienia tego obowiązku, zasadach usprawiedliwiania nieobecności oraz o możliwości zgłoszenia czasowego braku gotowości do pracy. Organ odwołał się w tym względzie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując na uzasadnienie wyroku z dnia 15 maja 1998 r., sygn. akt II SA 406/98, w którym to wyroku sąd wskazał, że niezgłoszenie się bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie mogą uzasadniać jedynie takie przyczyny, które nie są zawinione przez bezrobotnego. Do takich przyczyn nie należy zapomnienie lub pomylenie daty stawiennictwa, której przyjęcie do wiadomości jest stwierdzone w aktach sprawy własnym podpisem skarżącego. Poza oceną organu administracji pozostaje przy tym kategoryczność sankcji nakładanej przez ustawodawcę wobec osoby bezrobotnej, która zaniedbała obowiązku wynikającego z treści art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się do argumentacji skarżącego przedstawionej w odwołaniu, a wskazującej na fakt opieki nad chorym ojcem, organ podkreślił, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że w dniu 18 października 2011 r. faktycznie sprawował opiekę nad chorym ojcem. Nie zgłaszał także czasowego braku gotowości do pracy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.Z.M.. W treści skargi zakwestionował "bazę prawną przyjętą w komparycji decyzji" oraz samo rozstrzygnięcie merytoryczne. W jego ocenie, zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z art. 5 kodeksu cywilnego. Podkreślał, że organ nie domagał się od niego udokumentowania faktu sprawowania opieki nad ciężko chorym ojcem co było przyczyną niestawiennictwa w urzędzie pracy. Wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i przywrócenie statusu osoby bezrobotnej od dnia 15 lutego 2010 r. "z prawem kontynuacji od dnia 18 października 2011 roku". W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 18 października 2011 roku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) [dalej ustawa o promocji zatrudnienia]. Stan faktyczny w zakresie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia nie jest wątpliwy. Przede wszystkim bezsporne jest, że skarżący M.Z.M. był zobowiązany do stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia w dniu 18 października 2011 r., jednak nie zgłosił się w wyznaczonym dniu w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa przed upływem siedmiodniowego terminu, przewidzianego przez art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Uczynił to dopiero w odwołaniu z dnia 16 listopada 2011 r. od decyzji organu I instancji pozbawiającej go statusu osoby bezrobotnej wyjaśniając, iż w podczas wcześniejszego pobytu w PUP "złożył z wyprzedzeniem podpis adekwatny do stanu prawnego na dzień 18.10.2011 roku" w karcie osoby pozostającej bez pracy", a ponadto sprawował w tym czasie opiekę nad chorym ojcem w związku z jego pobytem w szpitalu. Powyższe, w ocenie skarżącego, stanowiło usprawiedliwienie niestawiennictwa. Podstawę prawną decyzji obydwu instancji, w zakresie pozbawienia M.Z.M. statusu osoby bezrobotnej, stanowił art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z jego treścią "Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który: (...) nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw". Ze względu na konieczność uwzględniania w procesie wykładni także kontekstu systemowego normy znajdującej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie koniecznym było sięgnięcie do art. 2 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 33 ust. 3 przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną - zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W myśl zaś art. 33 ust. 3 zdanie pierwsze, bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Jak zatem można wywieść z treści powołanych przepisów, samo pozostawanie bez pracy, rejestracja w organie zatrudnienia czy zamiar korzystania z określonych świadczeń i przywilejów nie przesądzają jeszcze o przynależności do grupy bezrobotnych w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia. Istotnymi cechami charakteryzującymi pojęcie prawne "bezrobotnego" jest bowiem zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Z powyższego bezspornie zatem wynika, że bezrobotny powinien tak zorganizować swoje sprawy osobiste, aby mógł wywiązać się z powinności przewidzianej w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/11). Podkreślenia wymaga fakt, iż decyzja zapadająca w sprawie pozbawienia statusu bezrobotnego na podstawie nart. 33 ust. 4 pkt. 4 ustawy, ma charakter aktu związanego, o ile zostaną ustalone przesłanki w przepisie określone. Chodzi tu o dwa warunki, które muszą zachodzić równocześnie: po pierwsze -niestawienie się przez bezrobotnego w organie zatrudnienia w wyznaczonym przez ten organ terminie; po drugie - brak powiadomienia organu zatrudnienia w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Nie powinno budzić większych wątpliwości, iż ze względu na stylizację przepisu zamieszczonego w pkt. 4 ust. 4 art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia w części odnoszącej się do drugiej z wymienionych przesłanek ("nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa"), przyjąć należy, iż co do zasady to na bezrobotnym spoczywa obowiązek wykazania braku możliwości zgłoszenia się w wyznaczonym terminie w organie zatrudnienia. Natomiast organ, w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dowody dokonuje oceny w kwestii istnienia przyczyny niezgłoszenia się bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy oraz tego czy miała ona znamiona przyczyny uzasadnionej. Tak więc, to niewątpliwie bezrobotny sam musi usprawiedliwić swe niestawiennictwo a takie usprawiedliwienie musi nastąpić w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu stawienia się w urzędzie. Nawet w razie istnienia uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do urzędu pracy, organ wydaje decyzję o pozbawieniu danej osoby statusu bezrobotnego, jeżeli wymagane powiadomienie o przyczynie niestawiennictwa nastąpi po upływie terminu wskazanego w ustawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy, podobnie jak i organ I instancji, zasadnie przyjęły, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje hipotezę normy zawartej w art. 33 ust. ust. 4 pkt. 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący nie stawił się bowiem w wyznaczonym przez organ terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz nie powiadomił tego organu w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Nie można za zasadne przyjąć stanowiska skarżącego, prezentowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jakoby obowiązek stawiennictwa w wyznaczanym terminie (18.10.2011 r.) został przez niego zrealizowany poprzez złożenie z wyprzedzeniem podpisu przy dacie wcześniejszej wizyty. Jak bowiem wskazano powyżej, bezrobotny winien być zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w każdej chwili, a jego obowiązkiem – wynikającym wprost z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia – jest stawiennictwo w urzędzie zatrudnienia w wyznaczonych terminach wizyt. Nie można przyjąć iż to bezrobotny będzie decydować kiedy i czy w ogóle pojawi się w urzędzie celem odebrania informacji o ewentualnych dla niego przygotowanych ofertach pracy i realizacji obowiązku potwierdzania swojej gotowości do podjęcia zatrudnienia, który to obowiązek jest przesłanką uznania za osobę bezrobotną. Z lektury akt administracyjnych i zgromadzonych przez organy dokumentów bezspornie wynika, że skarżący był informowany o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach do urzędu pracy oraz o skutkach niedopełnienia tego wymogu. W szczególności w dniu 18 marca 2011 r. otrzymał szczegółowe pouczenie o konieczności zgłaszania się do urzędu pracy w wyznaczonych terminach, konsekwencjach wynikających z niedopełnienia tego obowiązku, zasadach usprawiedliwiania nieobecności oraz o możliwości zgłoszenia czasowego braku gotowości do pracy. Skarżący został także wyraźnie poinformowany o terminie wizyty w urzędzie pracy w dniu 18 października 2011 r. Data tej wizyty została wyraźnie wskazana w karcie rejestracyjnej bezrobotnego, a fakt przyjęcia do wiadomości tej daty M.Z.M. potwierdził własnoręcznym podpisem na tym dokumencie. Tego dnia jednak nie zgłosił się, jak i w ustawowym terminie nie powiadomił o przyczynie swego niestawiennictwa. W tej sytuacji zaistniały przesłanki do pozbawienia go statusu bezrobotnego. Dodatkowo zauważyć należy, że termin przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, jest terminem wyznaczonym dla bezrobotnego oraz zakreśla okres, po upływie którego jest on pozbawiany statusu bezrobotnego, powyższy termin nie jest zatem terminem instrukcyjnym, wyznaczanym dla organu dla zapewnienia sprawności prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma charakter terminu materialnego, a w omawianej ustawie prawodawca nie dopuścił możliwości przywrócenia takiego terminu. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 5 k.c. wskazać należy, że podstawą rozstrzygnięć organów administracji nie są przepisy kodeksu cywilnego, zaś w przepisach kodeksu postępowaniu administracyjnego brak odpowiednika przepisu art. 5 k.c, co oznacza, że organy administracyjne nie mają podstaw do rozstrzygania spraw zgodnie z zasadami współżycia społecznego lub zasadami słuszności. Odnośnie natomiast zarzutu, iż organy nie domagały się od skarżącego udokumentowania okoliczności wskazujących na usprawiedliwienie przyczyn niestawiennictwa wskazać należy, że to rolą i obowiązkiem skarżącego, jak wskazano już uprzednio – na gruncie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia – było przedstawienie informacji, czy dokumentów potwierdzających fakt niemożliwości stawienia się w dacie wizyty w urzędzie pracy. Ciężar udowodnienia tych okoliczności niewątpliwie spoczywał na skarżącym i nie można przyjąć, jak zdaje się to sugerować skarżący, że organ winien "domagać się" od skarżącego takich dokumentów, wyjaśnień. Odnosząc się końcowo do wniosku sformułowanego w treści skargi o przywrócenie skarżącemu statusu osoby bezrobotnej wskazać należy, iż Sąd nie jest kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Już z tych względów niemożliwe było uwzględnienie wniosku skargi uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji merytorycznej zgodnej z wnioskiem strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. R.A.