III SA/Łd 197/22

Dnia 25 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 roku sprawy ze skargi G. S. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego R. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej G. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.S., przedstawiciel ustawowy małoletniej skarżącej G.S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] w przedmiocie objęcia skarżącej kwarantanną w okresie od 21 do 28 stycznia 2021 r., o której dowiedział się [...]. Przedstawiciel ustawowy skarżącej wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej czynności zarzucił: 1. naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.z.", które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej przez brak wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią ustawy § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 6 maja 2021 r.", wyłączającego formę decyzji administracyjnej bez stosownej podstawy ustawowej (delegacji), co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie małoletniego skarżącej wolności osobistej wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się terytorium Rzeczpospolitej wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP; 2. naruszenie art. 32 u.z.z.z. przez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemanym "kontakcie" skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o jej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, co jest obowiązkiem organu; 3. naruszenie art. 34 ust. 2 u.z.z.z. przez zastosowanie najbardziej dla skarżącej dolegliwego środka, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżona czynność nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego" przeradzając się w samowolę. W uzasadnieniu przedstawiciel ustawowy skarżącej wskazał, że [...] na jego numer telefonu około godziny 08:50 została wysłana informacja w formie wiadomości tekstowej z numeru [...] treści: "PPIS w B. informuje o kwarantannie córki G. od 21 do 28.01.2022 włącznie". Do dnia wniesienia skargi w stosunku do skarżącej nie wydano decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny, a więc nie może ona rzeczowo zakwestionować jej podstaw. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi organ administracji podniósł, że stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na choroby wywołane wirusem SARS-CoV-2, informacja o tym fakcie może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon, co w konkretnym przypadku nastąpiło. Na podstawie § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, wyłączony jest obowiązek organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydawania decyzji administracyjnej w przedmiotowym zakresie. Stanowisko prawodawcy było podyktowane znaczną liczbą zakażeń wirusem SARS-CoV-2, a przede wszystkim znacznym zwiększeniem obowiązków z tym związanych prowadzących do poważnych utrudnień w pracy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odformalizowanie działań jest podyktowane interesem stron słusznie pojętym, a przede wszystkim priorytetem zadań w celu realizacji ochrony zdrowia w dobie epidemii – przyjmując w pierwszej kolejności te czynności, które skierowane są na przeciwdziałanie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. W ramach dochodzenia epidemiologicznego pracownik inspekcji sanitarnej 23 stycznia 2022 r. przeprowadził wywiad epidemiologiczny z K.Z., osobą zakażoną, który 21 stycznia 2022 r. uzyskał pozytywny wynik badania w kierunku SARS-CoV-2 i ustalił, że jest nauczycielem placówki edukacyjnej – Szkoły Podstawowej nr 8 w B. 18 stycznia 2022 r. był ostatnim dniem pracy z uczniami zakażonego w placówce. Dyrektor szkoły w oparciu o posiadane dokumenty, listy obecności uczniów, rozkłady zajęć lekcyjnych w szkole, zgodnie z przyjętymi procedurami w przedmiotowym zakresie, ustalił osoby z kontaktu z zakażonym w miejscu nauki i poprzez stronę gov.pl/koronawirus – Zgłoszenie Kwarantanny Dla Instytucji, wprowadził dane osób z kontaktu z zakażonym do Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej 21 stycznia 2022 r. Wśród osób mających kontakt z zakażonym, zgłoszonych przez dyrektora placówki w systemie SEPIS była również skarżąca. Jako osoba niezaszczepiona, zgodnie z obowiązującymi przepisami, została objęta kwarantanną domową od 21 stycznia 2022 r. do 28 stycznia 2022 r. (przyjmując ostatni dzień kontaktu z zakażonym nauczycielem 18 stycznia 2022r. i licząc 10 dni od dnia następującego po ostatnim dniu narażenia). Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., jako organ, nie jest powołany do oceny legalności przepisów obowiązującego prawa, będąc zobowiązany do ich stosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. polegająca na objęciu skarżącej kwarantanną w okresie od 21 do 28 stycznia 2022 r., o której zawiadomiono jej przedstawiciela ustawowego – R.S. [...]. Do organu administracji skarga złożona przez R.S. – przedstawiciela ustawowego skarżącej wpłynęła 25 stycznia 2022 r., a zatem w termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej czy też w drodze czynności organu administracji. W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. (por. Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze organ w odpowiedzi na skargę sprecyzował, że nie wydał decyzji o obowiązku poddania się kwartantannie, ponieważ działał na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że celem przepisów rozporządzenia z 6 maja 2021 r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z., była ochrona zdrowia i życia poszczególnych jednostek, a w konsekwencji zdrowia publicznego. Sąd jednak podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądowoadministracyjnym, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia nie może doprowadzić do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok SN z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608, wyroki NSA z 19 października 2021 r., II GSK 663/21; z 8 września 2021 r., II GSK 835/21). Ustawa o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 1 określa zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie (pkt 1); zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (pkt 2). W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.z.z., kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 u.z.z.z., w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. Jak stanowi art. 32 ust. 2 u.z.z.z. dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie: 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1; 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego; 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania; 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 8 u.z.z.z. dochodzenie epidemiologiczne oznacza wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia. Stosownie natomiast do treści art. 32a ust. 1 u.z.z.z. państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o: 1) osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie, 2) osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa w pkt 1, 3) posiadaczach zwierząt, które mogły stanowić źródło narażenia na zakażenie lub chorobę zakaźną - od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić. W myśl art. 33 ust. 1 u.z.z.z., państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 3 u.z.z.z.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 21 u.z.z.z., podejrzany o zakażenie to osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia. Styczność, z kolei oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25 u.z.z.z.). Stosownie do treści art. 33 ust. 3a u.z.z.z., decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 u.z.z.z., w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2 u.z.z.z.). Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (art. 34 ust. 4 u.z.z.z.). Wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego został uregulowany w wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351 ze zm.), zwanego rozporządzeniem z 25 lutego 2021 r. Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 25 lutego 2021 r. obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.z.z.z., powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z 25 lutego 2021 r. okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Cytowany powyżej art. 34 ust. 2 u.z.z.z. jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa, co nie musi być prawdą, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Nałożenie tego obowiązku winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z treści art. 33 ust. 1 u.z.z.z., który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Innymi słowy wymieniony przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Dotyczy to także obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 u.z.z.z., a mianowicie wobec osoby narażonej na chorobę zakaźną lub pozostającej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego a nie wykazującej objawów chorobowych. W wyroku z 8 września 2021r., w sprawie sygn. akt II GSK 835/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny z art. 34 ust. 2 u.z.z.z. ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. O tym, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art. 35 ust.1 u.z.z.z. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, lekarz przyjmujący do szpitala, kierujący do izolacji, kwarantanny lub zlecający izolację w warunkach domowych, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zleca izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych. Z wymienionego przepisu wynika, że w sytuacji w nim określonej lekarz jest upoważniony do skierowania danej osoby na kwarantannę także w razie braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 u.z.z.z. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.z.z. wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków określnych w art. 5 ust. 1 u.z.z.z. w drodze decyzji (w tym obowiązku poddania się kwarantannie) a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 35 ust. 1 u.z.z.z. to, w ocenie sądu, nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Podkreślić należy, że z dniem 1 kwietnia 2020 r. do art. 33 u.z.z.z. dodano ustęp 3a, który upraszcza tryb wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W przypadku bowiem podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób decyzje nie wymagają uzasadnienia i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata w tym ustnie. Wymienione uregulowanie ułatwia zatem wydawanie decyzji określonych w art. 33 ust. 1 u.z.z.z., w tym między innymi o nałożeniu obowiązku kwarantanny, lecz nie uchyla tej formy prawnej nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.z. Tymczasem zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.). Rozporządzenie z 6 maja 2021 r., jak wynika z jego treści zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zasadnicze znaczenie ma zatem interpretacja przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia. W art. 46a u.z.z.z. prawodawca wskazał, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei z treści art. 46b u.z.z.z. wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6). W świetle przytoczonych powyżej regulacji za słuszne należy uznać stanowisko, że wprowadzone w drodze wskazanego rozporządzenia (tj. w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r.) odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. Wymienione odstępstwo (tzn. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej) nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z.z. W upoważnieniu zawartym w art.46b pkt 5 i 6 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Dodać należy, że zmiana wprowadzona w § 5 ust.1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. ("decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się") skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21. W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Reasumując dotychczasowa rozważania sąd uznał, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej a nie w formie czynności organu. Przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z. Stanowi to naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z czym sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z ustawy wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi. Pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej zaś przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 25 lutego 2022 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 1022/21 i z 24 marca 2022 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 53/22 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 1051/21. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. Niezależnie od tego należy podnieść, że przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021r., obok wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Zgodnie z treścią art. 41 ust.1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z wymienionych przepisów Konstytucji RP wynika, że warunkiem formalnym ograniczenia praw i wolności obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że regulacja ustawowa musi być w tym wypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności bądź prawa. Przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności (por. wyrok TK z 21 kwietnia 2015 r., U 8/14, OTK-A 2015, Nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 202). Oznacza to, że niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Innymi słowy przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż jest to zastrzeżone wyłącznie do materii ustawowej. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazującego, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m. in. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., II GSK 2538/21). Nadto należy podnieść, że akta sprawy przesłane do sądu przez organ administracji są niepełne. Składają się one z zaledwie kilku kart i brak jest w nich szeregu informacji, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2021 r. w sprawie sygn. akt II GSK 793/21 w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.z.z.z. W wymienionym orzeczeniu wskazano, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Źródła pozyskania takich informacji określa art. 32 ust. 2 u.z.z.z. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna. Uproszczenie dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia jednak organu inspekcji sanitarnej z obowiązku utrwalenia dokonanych przez organ czynności. Chodzi o takie utrwalenie, które pozwoliłoby na weryfikację tego czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny. Taką formą utrwalenia stanowiłyby notatki urzędowe. W przypadku braku utrwalenia czynności dokonanych przez organ kontrola legalności czynności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna. W ocenie sądu w aktach sprawy winny znajdować się przynajmniej notatki wskazujące na czas i miejsce kontaktu z osobą zakażoną SARS – Cov2 oraz okoliczności w jakich doszło do takiego kontaktu. Brak takich informacji uniemożliwia praktycznie kontrolę sądową zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim przypadku kontrola taka jest w istocie pozorna a nie rzeczywista. W niniejszej sprawie organ administracji załączył jedynie wydruki aktualnych danych pacjenta w EWP – skarżącej, zgłoszenia kwarantanny dla instytucji, aktualnych danych pacjenta w EWP – osoby zakażonej K.Z. oraz wywiad epidemiologiczny. Chociaż skarżąca jest uczniem szkoły, w której osoba zakażona, jest nauczycielem, to z akt sprawy nie wynika, gdzie i w jakich okolicznościach nastąpił kontakt (styczność) skarżącej z osobą zakażoną. Jest to o tyle istotne, że w skardze kwestionowany jest fakt "istotnego epidemiologicznie" kontaktu skarżącej z osobą zakażoną. Wobec tego, że nadesłane do sądu akta są niepełne (szczątkowe) nie sposób zweryfikować wiarygodność zarzutów skargi w tym zakresie. Nie wiadomo zatem czy i ewentualnie w jakich okolicznościach skarżąca rzeczywiście miała kontakt z osobą zakażoną, bo nie wynika z to z akt sprawy. Już chociażby z powodu braku kompletnych akt administracyjnych uzasadnione było stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Za niewystarczające uznać trzeba wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że to dyrektor szkoły ustalił osoby z kontaktu z zakażonym w miejscu nauki i wprowadził dane osób z kontaktu z zakażonym do Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Poddaje to w wątpliwość prawidłowość ustalenia przez organ administracji kręgu osób, które winny zostać objęte kwarantanną. Sugeruje bowiem, że ustaleń w tym zakresie dokonał nie organ a dyrektor szkoły. Reasumując sąd uznał, że skarga jest zasadna. Nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy a mianowicie w formie czynności organu administracji a nie w formie decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i sąd w obecnym składzie odmówił jego stosowania. Nadto załączone przez organ akta administracyjne są niekompletne. Mając to na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.