III SA/Łd 200/11

Dnia 20 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 roku sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyboru Starosty [...] oddala skargę. Uchwałą Nr 3/I/10 z dnia 1 grudnia 2010 r. Rada Powiatu Pajęczańskiego działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) –dalej u.s.p., po przeprowadzeniu głosowania tajnego dokonała wyboru Starosty Powiatu Pajęczańskiego. W piśmie z dnia 10 stycznia 2011 r. radny Powiatu Pajęczańskiego – J.M., działając na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wezwał Radę Powiatu Pajęczańskiego do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwał Rady Powiatu Pajęczańskiego podjętych w dniu 1 grudnia 2010 r. na I sesji Rady Powiatu Pajęczańskiego, zarzucając naruszenie: - art. 15 ust. 6 ustawy o samorządzie o powiatowym polegające na bezprawnym przejęciu prowadzenia I sesji nowo wybranej rady powiatu od najstarszego wiekiem radnego i prowadzenie obrad przez osobę nieuprawnioną; - art. 14 ust. 3 u.s.p. przez prowadzenie obrad przez radnego nie będącego Przewodniczącym ani Wiceprzewodniczącym Rady Powiatu; - art. 14 ust. 1 u.s.p. poprzez wybranie Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego i Starosty bez zachowania wymogu bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym; - art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez podjęcie uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego oraz Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu z udziałem radnych wyłączonych od udziału w głosowaniu. W uzasadnieniu wezwania radny podniósł, iż zakwestionowane uchwały zostały podjęte tylko przez część składu osobowego Rady Powiatu (9 radnych) po uprzednim bezprawnym pozbawieniu go jako najstarszego wiekiem radnego prawa do prowadzenia I sesji Rady Powiatu Pajęczańskiego. Wskazał, iż pomimo odroczenia zaplanowanej na dzień 1 grudnia 2010 r. sesji Rady Powiatu, część radnych pozostała i kontynuowała obrady, pozbawiając go prawa do prowadzenia I sesji Rady Powiatu, naruszając tym samym art. 15 ust. 6 u.s.p. Podkreślił, iż uchwały z dnia 1 grudnia 2010 r. o wyborze Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego oraz Członków Zarządu Rady podjęte zostały na sesji, która prowadzona była przez radnego nie będącego Przewodniczącym ani Wiceprzewodniczącym Rady w obecności na sali obrad radnego seniora. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego radny zakwestionował ważność uchwały Rady Powiatu Pajęczańskiego w sprawie wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu wskazując, iż w głosowaniu nad uchwałą brali udział kandydaci na Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Pajęczańskiego, co pozostaje w sprzeczności z art. 21 ust. 7 u.s.p. Ponadto radny zarzucił, że podjęte w dniu 1 grudnia 2010 r. uchwały nie zostały podane do publicznej wiadomości. W piśmie z dnia 24 lutego 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Powiatu Pajęczańskiego wskazała, że kompetencje radnego seniora zostały określone w art. 15 ust. 6 u.s.p. Norma zawarta w treści powyższego przepisu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, iż zadaniem radnego seniora jest doprowadzenie do wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu Pajęczańskiego. W sytuacji natomiast, gdy najstarszy wiekiem radny, obecny na sesji, odmówił dalszego prowadzenia sesji nie podając przy tym żadnego uzasadnienia, powinien ją prowadzić inny najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził na to zgodę. Podniesiony natomiast przez radnego zarzut dotyczący przebywania na sali obrad jest niezgodny ze stanem faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w pkt 4 i 16 protokołu nr 1/10 z l sesji Rady Powiatu Pajęczańskiego. Samo pozostawanie na sali obrad nie jest równoznaczne z obecnością na sesji. Ustawodawca w żadnym przepisie nie zawarł odesłania, aby do radnego seniora stosować przepisy dotyczące przewodniczącego rady. Odnosząc się natomiast do kwestii odroczenia (przerwania) sesji i kontynuowania jej w innym terminie Rada Powiatu podniosła, iż zgodnie z § 23 ust. 7 Statutu Powiatu Pajęczańskiego, będącego załącznikiem do uchwały Nr 221/XXV/09 Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 31 marca 2009 r., decyzje w sprawie odroczenia podejmuje Rada Powiatu w drodze głosowania. Wniosek o odroczenie sesji zgłoszony przez J. M. nie został poddany pod głosowanie Rady Powiatu, co oznacza, że wbrew twierdzeniu radnego sesja nie została odroczona zgodnie z prawem. Ponadto z treści § 23 ust. 8 Statutu Powiatu Pajęczańskiego, który wskazuje rodzaje okoliczności, w których można odroczyć obrady wynika, że kompetencje do odroczenia sesji posiada Rada Powiatu Pajęczańskiego, a nie pojedynczy radny nawet wówczas, gdy prowadzi obrady. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 i 3 u.s.p. Rada Powiatu wyjaśniła, że wynikające z art. 14 ust. 3 u.s.p. kompetencje przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady nie mają zastosowania do radnego seniora prowadzącego obrady. Rada Powiatu dokonała wyboru przewodniczącego dwóch wiceprzewodniczących Rady Powiatu z zachowaniem wymogu jakim jest bezwzględna większość głosów, w obecności połowy ustawowego składu Rady w głosowaniu tajnym, a więc zgodnie z art. 14 u.s.p. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. Rada wskazała, iż przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie głosowań, w których przedmiotem jest stosunek prawny pomiędzy radnym a jednostką samorządu terytorialnego (w tym przypadku powiatu), a więc stosunek zewnętrzny, w którym stroną dla radnego jest powiat jako osoba prawna, podmiot prawa reprezentowany przez jego organy. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w głosowaniach w sprawach wyboru członków zarządu, w których radni kandydują do jego składu, w sprawach wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady, wyborów członków komisji rady i ich wiceprzewodniczących. Zakaz określony w art. 21 ust. 7 u.s.p. nie dotyczy zatem tzw. głosowań wyborczych, w których każdy radny winien uczestniczyć, co wynika także z art. 21. ust. 2 u.s.p., który zobowiązuje radnego do czynnego udziału w pracach rady i jej organów, do których radny został wybrany lub desygnowany. Stanowisko takie potwierdza dodatkowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2003 r. SA/Bk 55/03, w którym zawarto tezę, że każdy z członków rady jest uprawniony do udziały w głosowaniu w sprawie wyboru starosty i dotyczy to również radnego, który kandyduje na to stanowisko. Analogicznie uprawnienie to przysługuje również radnemu, który kandyduje na stanowisko przewodniczącego rady. Podjęte natomiast na posiedzeniu sesji Rady Powiatu Pajęczańskiego uchwały z dnia 1 grudnia 2010 r. zostały niezwłocznie podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w Pajęcznie oraz w formie elektronicznej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Pismem z dnia 5 marca 2011 r. radny Powiatu Pajęczańskiego – J. M. wniósł skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - na uchwałę Rady Powiatu Pajęczańskiego Nr 3/I/10 z dnia 1 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Starosty Pajęczańskiego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały skarżący podtrzymał zarzuty postawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, tj. - art. 15 ust. 6, art. 14 ust. 3, art. 14 ust. 1 i art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie o powiatowym W uzasadnieniu skargi skarżący wywodząc swój interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały z art. 15 ust. 6 u.s.p. podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, iż jako najstarszy wiekiem radny został bezprawnie pozbawiony prawa do prowadzenia I sesji nowo wybranej Rady Powiatu. W dniu 14 marca 2011 roku (data wpływu skargi do Rady Powiatu Pajęczańskiego) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przekazał skargę do organu administracji celem udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania jej wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 kwietnia 2011r. Rada Powiatu Pajęczańskiego wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając powołała stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności Rada Powiatu zaakcentowała, że zgłoszony przez skarżącego wniosek o odroczenie sesji Rady Powiatu Pajęczańskiego w dniu 1 grudnia 2010 r. został poddany pod głosowanie i uchwałą podjętą przez 9 radnych został odrzucony. Z pkt 4 i 16 protokołu I/10 z sesji Rady Powiatu Pajęczańskiego, która odbyła się w dniu 1 grudnia 2010 r. wynika natomiast, że skarżący wraz z grupą 6 radnych opuścił salę obrad, a następnie pomimo obecności na sali odmawiał czynnego uczestnictwa w obradach Rady, twierdząc, że jest tylko obserwatorem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Stosownie do treści art. 87 ust. 1 powołanej ustawy - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wobec powyższego w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy skarżący legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym miejscy wskazać należy, że interes prawny to osadzone w konkretnym przepisie prawa materialnego prawo danej osoby do domagania się od organu administracji publicznej określonego działania (w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek – legitymacja procesowa czynna) lub wynikające z konkretnego przepisu prawo lub obowiązek organu takiego działania wobec danej osoby, które wpływa wprost - realnie i bezpośrednio na jej sytuację prawną (w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu - legitymacja procesowa bierna). Innymi słowy, ze stroną postępowania administracyjnego mamy do czynienia w sytuacji, gdy konkretna norma prawna pozwala ustalić wobec tej osoby uprawnienie bądź obowiązek. Przyjmuje się przy tym, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, eksponowaną zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowym. Przy czym zauważyć należy, że art. 87 ustawy o samorządzie województwa jest przepisem szczególnym w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Skarżącym, zgodnie z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast stroną inicjującą postępowanie sądowe w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone (wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04 ONSAiWsa 2005, nr 1, poz. 2). A zatem interes prawny w ustawie o samorządzie powiatowym zastrzeżony jest dla węższej grupy osób, tj. tylko tych, których interes lub uprawnienie już uprzednio zostało naruszone podjętymi przez organy samorządowe działaniami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1596/06 (LEX nr 360237) wskazał, że powszechność prawa do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego jest o tyle pozorna, że z prawa tego może korzystać tylko ten, kto wykaże naruszenie jego konkretnego, prawnego interesu lub uprawnienia. Przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny skarżącego jako radnego i jako mieszkańca został tą uchwałą naruszony. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne, do którego dojść nie musi. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, iż art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie dawał skarżącemu podstawy prawnej do skutecznego wniesienia skargi. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał w czym tkwi naruszenie jego interesu prawnego jako radnego w kontekście powołanego przez niego art. 15 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący działał jako radny senior, któremu przysługiwało określone uprawnienie, nie zaś jako podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a to oznacza, że nie miał legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatruje naruszenia interesu prawnego w tym, że Rada Powiatu kontynuowała obrady pomimo tego, że ogłosił przerwę w obradach. Podkreślić należy, że skarżący skarży uchwałę Nr 3/I/10 Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 1 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Starosty Pajęczańskiego, która podjęta został w wyniku kontynuowania obrad przez Radę Powiatu. J.M. wywodzi swój interes prawny opierając go na zarzucie, iż uchwały zostały podjęte przez część składu (9 radnych) osobowego w czasie ogłoszonej przez najstarszego wiekiem radnego przerwy w obradach do 7 stycznia 2011 r. Ponadto podaje, iż posiada interes prawny, gdyż jego prawo przyznane mu na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczy osobiście, konkretnie i indywidualnie jego osoby, będącej najstarszym radnym na sesji Rady, a pozbawionej bezprawnie prawa jej dalszego prowadzenia. Nadto na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, iż doszło do naruszenia biernego prawa wyborczego 7 członków Rady Powiatu, w tym J. M., którzy opuścili salę obrad po odroczeniu sesji do dnia 7 stycznia 2011 r. Zdaniem Sądu, nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że ma on interes prawny w niniejszej sprawie i to wynikający z art. 15 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym. W myśl art. 15 ust. 6 ustawy pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji. Powołany przepis wskazuje jedynie, iż prowadzenie pierwszej sesji nowo wybranej rady jest przywilejem najstarszego wiekiem radnego. Przywilej powyższy ograniczony jest czasowo. Prowadzenie sesji przez najstarszego radnego trwa do czasu wyboru przewodniczącego rady. A zatem oprócz uhonorowania najstarszego radnego przepis nakłada na niego obowiązek takiego poprowadzenia obrad, który doprowadzi do wyboru przewodniczącego rady. Art. 15 ust. 6 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym innych uprawnień, niż powyżej wskazane, nie daje najstarszemu radnemu. Tak skonkretyzowany interes prawny nie znajduje pokrycia w obiektywnym naruszeniu przez Radę Powiatu Pajęczańskiego obowiązującego prawa poprzez podjęcie stosownej uchwały. Interes prawny musi bowiem wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny (uprawnienie) to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa przyznały ochronę prawną ( por. wyrok NSA z dnia 2.06.1998r. sygn. akt IV SA 2164/97, wyrok NSA z 26.11.20064 sygn. akt II OSK 1274/06). Wnoszący skargę w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu albo jako też członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004/7/114). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r. Lex nr 171196). Skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego sytuacją prawną. W czasie podjęcia zaskarżonej uchwały J.M. nie był już uprawniony do prowadzenia sesji. Prowadzenie pierwszej sesji rady nie jest źródłem legitymacji skargowej wynikającej z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. To nie zaskarżona uchwała pozbawiła skarżącego prowadzenia obrad, ale sam pozbawił się uprawnienia prowadzenia obrad Rady Powiatu Pajęczańskiego odraczając je do 7 stycznia 2011 r. Ponadto wskazać należy, iż skarżący swoim działaniem naruszył przepisy statutu, które winien znać jako osoba będąca radnym wielu kadencji. Skarżący przede wszystkim naruszył § 23 ust. 7 i ust. 8 Statutu Powiatu Pajęczańskiego uchwalonego uchwałą Nr 221/XXV/09 Rady Powiatu Pajęczańskiego z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Pajęczańskiego. Zgodnie z § 23 ust. 7 Statutu na wniosek radnego, rada może postanowić o przerwaniu obrad i ich kontynuowaniu w innym terminie na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji. O przerwaniu obrad, zgodnie z ust. 7, Rada może postanowić w szczególności ze względu na: 1) niemożność wyczerpania porządku obrad; 2) konieczność jego rozszerzenia; 3) potrzebę dostarczenia dodatkowych materiałów; 4) lub inne nie przewidziane przeszkody uniemożliwiające Radzie podejmowanie uchwał (§ 23 ust. 8 Statutu). Stosownie do treści § 23 ust. 9 Statutu w przypadku, gdy liczba radnych obecnych na sesji zmniejszy się poniżej połowy ustawowego składu rady, Przewodniczący Rady przerywa obrady i wyznacza termin kolejnego posiedzenia tej samej sesji. W niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z ww. okoliczności, a zatem skarżący przerwał obrady niezgodnie z prawem. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący prowadząc obrady jako najstarszy radny naruszył Statut i jego działanie było niezgodnie z prawem. Z powyższego naruszenia prawa skarżący nie może wywodzić dla siebie pozytywnych skutków, a w szczególności wywodzić naruszenia jego interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z dnia 1 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Starosty Pajęczańskiego. Nie może również powoływać się na pozbawienie go biernego prawa wyborczego, bowiem sam tego prawa pozbawił się opuszczając sesję Rady przed głosowaniem nad wnioskiem o przerwaniu obrad. Podkreślić też należy, że skarżący uczestniczył w dalszej części obrad Rady, ale odmówił udziału w głosowaniu nad uchwałami. Przyjęcie toku rozumowania skarżącego i uznanie, że ma on interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a tym samym uznaniu, że został naruszony jego interes prawny prowadziłoby do naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro skarżący nie dysponuje legitymacją skargową, to Sąd oddalił skargę bez merytorycznego wypowiedzenia się na temat zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podętej przez Radę Powiatu Pajęczańskiego z dnia 1 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Starosty Pajęczańskiego. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji. t.p.