III SA/Łd 217/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. W dniu 28 września 2010 roku M. M. złożył w Starostwie Powiatowym w S. dokumentację hydrogeologiczną ujęcia wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych (neogeńskich) w miejscowości B. (działka o nr ewid. [...]), sporządzoną przez uprawnionego geologa B. C. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 45 ust. 1a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 228, póz. 1947 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno-inżynierskie (Dz. U. nr 201, poz. 1673), zobowiązał M. M. do uzupełnienia i poprawienia dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wód podziemnych z utworów trzeciorzędowych (neogeńskich) w miejscowości B. (działka o nr ewid. [...]), w zakresie: a) poprawienia i uzupełnienia karty informacyjnej, b) poprawienia powierzchni obszaru zasobowego, c) poprawienia przekroju geologicznego lub sporządzenia nowego przekroju, d) uzupełnienia mapy dokumentacyjnej o naniesienie lokalizacji ujęć wód podziemnych w rejonie udokumentowanego ujęcia i kierunku przepływów wód podziemnych oraz poprawienia na tej mapie linii przekroju hydrogeologicznego, e) załączenie planu lub mapy hydrogeologicznej na podkładzie topograficznym w skali nie mniejszej niż 1:25000 z zaznaczoną lokalizacją dokumentowanego ujęcia, ujęć sąsiednich, granicami jego oddziaływania, granicami spływu i obszaru zasobowego, f) załączenia wyników analiz granulometrycznych dwóch próbek gruntu, g) załączenia geodezyjnego szkicu wytyczenia lokalizacji ujęcia. Ponadto Starosta [...] wezwał M. M., powołując się na treść art. 76 i art. 76a k.p.a., do złożenia oryginału lub potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii zestawienia wyników badań próby wody (zał. nr 3) zawartych we wszystkich egzemplarzach przedmiotowej dokumentacji oraz do uzupełnienia wymienionego załącznika o datę wykonania analizy wody oraz o datę sporządzenia zestawienia. Od powyższej decyzji B. C. i M. M. wnieśli odwołanie wskazując, iż karta informacyjna nie zostanie poprawiona we wskazany w decyzji sposób, ponieważ z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 roku wynika, że zlewnie rzeki podaje się do IV rzędu, czyli może to być II, III jak i IV rząd. II rząd jaki stanowi rzeka W. odpowiada wzorowi zamieszczonemu w załączniku do rozporządzenia. Obliczony natomiast obszar zasobowy metodą Sauty jest prawidłowy i możliwy do zastosowania przy udokumentowaniu przedmiotowego ujęcia, ponieważ zgodny jest z definicją obszaru zasobowego zawartą w cytowanym rozporządzeniu. Sugerowanie autorowi dokumentacji zastosowanie innej metody obliczenia obszaru zasobowego wykracza poza kompetencje organu rozpatrującego dokumentację. Projekt nie przewidywał obliczenia depresji zwierciadła wody na ujęciu w warstwie wodonośnej ze względu na zaprojektowanie jednostopniowego pompowania. Przekrój hydrogeologiczny również nie zostanie poprawiony, gdyż w hydrogeologii przekroje prowadzi się po linii prostej, zrzucając na linię otwory położone najbliżej, jak również dopuszczalne jest prowadzenie ich po linii łamanej. Przepisy nie określają w jaki sposób prowadzić przekrój. Nie wyrysowano przekroju otworu E. L., gdyż nie został on udokumentowany do czasu opracowania niniejszej dokumentacji. Ponadto wyjaśniono, że na mapie dokumentacyjnej zamieszczone zostały otwory, jakie znajdowały się w zasobach archiwum wojewódzkiego w sierpniu 2010 roku. Zamieszczenie otworów nieudokumentowanych, oddalonych o 2 - 3 km od miejsca dokumentowanych prac, mija się z celem dokumentacji. Z rozporządzenia z 3 października 2005r. wynika, że część graficzna powinna zawierać plan lub mapę hydrogeologiczną, nie jest to jednak wymóg obligatoryjny. Podkreślono, iż wszystkie informacje dotyczące położenia ujęcia, ujęć sąsiednich, granic jego oddziaływania, granic obszaru zasobowego i obszaru spływu znajdują się na załącznikach nr: 4, 5 i 6. Odnosząc się natomiast do pobierania próbek gruntu do badań granulometrycznych odwołujący wyjaśnili, że przy metodzie wiercenia obrotowego z zastosowaniem płuczki bentonitowej nie ma możliwości wykonania z pobranych prób analizy granulometrycznej. Szkic geodezyjny wytyczenia lokalizacji otworu nie został wykonany, ponieważ otwór odwiercony był na polu uprawnym, gdzie właściciel prowadzi prace orne. Na stronie 5 dokumentacji wyjaśniono, że rzędną wokół otworu określono urządzeniem GPS, co na tym etapie prac jest wystarczające. Wodę do analizy pobrano pod koniec pompowania pomiarowego, a cytowane rozporządzenie nie nakazuje podania w jakim laboratorium wykonano analizę wody. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Odwołując się do pojęcia strony zawartego w art. 28 i art. 29 k.p.a. organ odwoławczy podkreślił, iż autor dokumentacji hydrogeologicznej nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zobowiązania do poprawienia i uzupełnienia dokumentacji, ponieważ wydana w tym przedmiocie decyzja nie dotyczy jego praw i obowiązków. Autor dokumentacji hydrogeologicznej działa na zlecenie osoby zainteresowanej wykonaniem ujęcia wody i sporządza dokumentację jako specjalista z dziedziny geologii. Stroną w postępowaniu w sprawie przyjęcia dokumentacji hydrogeologicznej jest wyłącznie podmiot zainteresowany wykonaniem prac związanych z eksploatacją ujęcia wody, czyli inwestor. W rozpatrywanej sprawie, B. C. jest autorem dokumentacji hydrogeologicznej, natomiast inwestorem przedsięwzięcia jest M. M., który nie udzielił jej pełnomocnictwa do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym. B. C. nie mogła zatem wnieść skutecznie odwołania, ponieważ nie jest stroną postępowania, ani pełnomocnikiem inwestora. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 45 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 29, art. 63 § 1 i 2, art. 128 i art. 134 k.p.a.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż złożone w dniu 7 grudnia 2010 roku do Starosty [...] przez nią i M. M. pismo nie było odwołaniem od decyzji Starosty [...] z dnia [...], lecz odpowiedzią na pismo Starosty z 24 listopada 2010 roku i uzupełnieniem wskazanej dokumentacji hydrogeologicznej. Potraktowanie zatem, złożonego w dniu 7 grudnia 2010 roku pisma jako odwołanie, bez badania rzeczywistej intencji strony, stanowi, w ocenie skarżącej, rażące naruszenie prawa. Wskazano również na naruszenie przez organ administracji szeregu zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do głównego zarzutu postawionego w skardze Kolegium wskazało, że z treści złożonego w dniu 7 grudnia 2010 roku pisma wynika, że skarżąca kwestionuje decyzję organu I instancji. W piśmie tym skarżąca wyraźnie wskazała, iż nie zgadza się z zawartym w decyzji Starosty [....] żądaniem uzupełnienia i poprawienia dokumentacji hydrogeologicznej, przytaczając argumentację na poparcie swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm.) –[zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia czy pismo z dnia 9 grudnia 2010r. podpisane przez B. C. i M. M. jest odwołaniem od decyzji Starosty [....] z dnia [...]. Zgodnie z treścią art.128 kpa odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Z wymienionego przepisu wynika, iż odwołanie jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym. O tym czy pismo jest odwołaniem decyduje intencja strony. Zasadnicze znaczenie ma tutaj niezadowolenie z rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Pismo w którym jest wyrażone niezadowolenie z takiego rozstrzygnięcia przesądza o zakwalifikowaniu takiego pisma jako odwołanie. Niezadowolenie takie należy traktować jako zawierające żądanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. O charakterze pisma decyduje zatem zawsze intencja strony i jej wola. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie i piśmiennictwie. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 1996r. w spr. III ARN 14/96 (OSNP nr 2 z 1999r. poz.16) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2008r. w spr. I OSK 839/07 (Lex nr 493223) i z 2 grudnia 2010r. w spr. I OSK 1661/10 (Lex nr 745118). Pogląd taki został również wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz B.Adamiak i J.Borkowski (wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011r. str.491-492) oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz M.Jaśkowska i A.Wróbel (wydawnictwo Zakamycze 2005r. syt.754-755). W rozpoznawanej sprawie w dniu 9 grudnia 2010r. B. C. i M. M. złożyli pismo skierowane do Starosty [...], w którym nie zgadzają się z decyzją organu I instancji z dnia [...]. Analiza treści tego pisma wskazuje, iż jego autorzy kwestionują wszystkie elementy rozstrzygnięcia organu I instancji i uzasadniają dlaczego decyzja ta, w ich ocenie, jest błędna. Nie budzi wątpliwości fakt, iż pismo to wyraża niezadowolenie z decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Skoro pismo to wyraża niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia to oznacza, iż jego autorzy żądają ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji prawidłowo zatem potraktowały to pismo jako odwołanie od decyzji organu I instancji. Organy administracji trafnie również uznały, iż odwołanie złożyli obaj autorzy pisma z 9 grudnia 2010r. tzn. B. C. i M. M. Wskazuje na to fakt, iż na pierwszej stronie pisma, w górnej części po lewej stronie, podano personalia oraz adresy jego autorów zaś pod pismem podpisali się B. C. i M. M. Wskazuje to, iż zarówno B. C. jak i M. M. odwołują się od decyzji organu I instancji. Sąd nie podzielił poglądu podniesionego w skardze, iż pismo z 9 grudnia 2010r. nie było odwołaniem lecz odpowiedzią ich autorów na decyzję Starosty [...] z [...], a w ostateczności organ administracji winien wezwać autorów pisma do wyjaśnienia wątpliwości co do treści pisma i zawartych w nim oświadczeń woli. Nie ulega wątpliwości, iż pismo z 9 grudnia 2010r. wyraża niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Jego autorzy nie zgadzają się z wszystkimi elementami tego rozstrzygnięcia. Intencją i wolą autorów pisma było więc, aby sprawa została ponownie rozpatrzona o rozstrzygnięta z uwzględnieniem argumentów podniesionych w piśmie. Dodać należy, iż sporne pismo zostało złożone w 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania. W sytuacji gdy sporne pismo wyraża niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji to organy administracji nie miały obowiązku żądać od ich autorów wyjaśnienia jaki charakter ma to pismo. Zaznaczyć należy, iż obowiązek żądania takich wyjaśnień dotyczy sytuacji gdy istnieje wątpliwość co do rzeczywistej woli strony. Chodzi tu o pisma zredagowane w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie faktycznej woli strony. W przypadku gdy z pisma wprost wynika wola strony organ administracji nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 czerwca 2008r. w spr. I OSK 839/07 (Lex nr 493223) i z 2 grudnia 2010r. w spr. I OSK 1661/10 (Lex nr 745118). W rozpoznawanej sprawie z treści pisma z 9 grudnia 2010r. wynika wprost niezadowolenie ich autorów z rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji co oznacza żądanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie było zatem podstaw aby organ administracji żądał od jego autorów sprecyzowania jaki charakter ma to pismo. Organ odwoławczy trafnie stwierdził niedopuszczalność odwołania B. C. Należy zaznaczyć, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowy. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy natomiast sytuacji wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia a więc przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. O statusie strony decyduje posiadanie interesu prawnego. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego przy czym chodzi tu o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy mówiąc interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek będące w związku z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 1998r. w spr. II SA 1390/98 (Lex nr 416818) i w wyroku z 5 października 1998r. w spr. II 1104/98 (Lex nr 41301). W rozpoznawanej sprawie B. C. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art.28 kpa. Skarżąca jest autorem dokumentacji hydrogeologicznej zaś inwestorem przedsięwzięcia jest M. M. Rozstrzygnięcie sprawy nie wpływa na prawa lub obowiązki skarżącej. Nie rzutuje w żaden sposób na jej sferę prawną. B. C. nie posiada zatem interesu prawnego, o którym mowa w art.28 kpa a tym samym nie jest stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Dodać należy, iż M. M. nie udzielał pełnomocnictwa skarżącej do występowania w jego imieniu w toczącym się postępowaniu. Skoro B. C. nie ma przymiotu strony to wniesienie przez nią odwołania jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy, w oparciu o treść przepisu art.134 kpa, trafnie stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Pismo z dnia 9 grudnia 2010r. wyraża niezadowolenie ich autorów z rozstrzygnięcia organu I instancji a więc słusznie zostało uznane jako odwołanie od wydanej decyzji. B. C. nie posiada interesu prawnego i nie ma przymiotu strony w rozumieniu art.28 kpa. Wniesione odwołanie było zatem niedopuszczalne. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę B. C. a.ł.